在全省依法行政工作会议上的总结讲话稿

第一，把好源头。依法行政，建设法治政府，最主要的源头有三个。一是政府立法，二是行政决策，三是规范性文件的制定。从广义上讲这三个源头都可以叫决策，所以源头就是决策。

先说立法。政府立法是一种高级的决策，规范的决策，带有法律性质的决策。我省只有省政府和西安市政府，还有省人大、西安市人大有这个权。人大是最后把关的。政府是政府立法的主要操作者，搞好政府立法，就是要科学、要民主、要依法。我们这些年来创造了很多的经验，比如说选题上怎么选，要突出重点。什么是重点？科学发展、富民强省就是重点；加强社会管理，加强公共服务就是重点。立法的方式要改进，怎么改进？总体上就是公开，要让公民广泛参与。咱们有各种公开立法形式，如听证会、论证会、网上征求意见等等。现在还有一些形式，比如说立法前的成本效益分析，立法后的评估，目的都是要提升制度建设的质量，特别是政府立法的质量。省政府和西安市政府有立法权，其他市政府没有，那是不是就可以说其他市政府就不要把好这个源头了？不是的，实际上还是要以多种形式直接或间接地参与政府立法。比如说我们省政府要搞一个立法，规章也好、地方性法规也好，都要到市县去征求意见，因为是面向全省的，市县政府虽然没有具体的立法权，但是这个法规或规章一旦立了以后要贯彻实施，就要涉及到你那个地方和领域，要提建议。我们虽不是立法的责任主体，但至少也是协同主体。

第二个源头，行政决策。行政决策的面比立法更宽一些，广义的行政决策包括政府立法，也包括规范性文件制定。规范性文件可以说是行政决策的一种载体，当然行政决策不一定只限于规范性文件，有的以政府规章的形式出现，如省长令，西安市市长令，有的可能是会议纪要，它也是一种决策的载体。甚至有时候首长的一个批示，一个电话记录，在某种程度上讲，都是决策的一种载体。因为行政决策范围更宽，使用的领域更多，出的问题也更大。问题在哪儿？第一位的是决策权限，就是在我们单一制的中央集权的行政管理体制下，往往同一件事情几级政府都在决策，难免有重复的。而且在我们现在的体制下，用很多老百姓的话讲，往往是小事开大会，大事开小会，最重要的事不开会。就是哪些东西必须是经过政府的常务会、全体会讨论的，哪些可以不讨论，不清楚。有时候上亿，几十亿，上百亿的重大的投资项目没有开过会就定了，有时候可能30万、50万的事，会上吵得一塌糊涂。当然这里面有个决策心态问题。英国有一本书叫《官场病》，作者叫帕金森，他列举了很多官场弊病，被称为帕金森定律。其中之一，说的是行政决策或者官僚决策有一个规律，就是自己懂的那一点点事，大家吵得一塌糊涂，而大一些的事情，大家都不懂，不懂就稀里糊涂过去了。我们现在有这个问题。决策还有一个问题就是不够规范、不够透明，第一步该干什么、第二步该干什么，有的地方已经有明确的规定，但是执行不严。有的地方纯粹没有这方面的规定，本来应该公开的没有公开。第三个问题就是决策出了问题没有责任追究，找不到挨板子的人，你不知道打谁去。所以行政决策这个源头也一定要把好。现在中央还提出，就是重大决策一定要进行风险评估。比如说这个地方我们上一个很大的项目，gdp很高，也可能很富民，但是这个项目一旦上了以后会带来一些什么负面后果，一定要进行风险评估，这是中央明确要求的，但是我们这方面现在做的还很不够。

第三个源头，规范性文件。规范性文件也叫“红头文件”。我可以不厌其烦地再说一下，规范性文件广义讲包括宪法、包括法律。我们这里讲的规范性文件是狭义的，就是除了宪法、法律、法规、规章之外的，但又是面向大众的、在相对较长时期内有效的、要经常适用的文件。简单的讲，规范性文件就是由这三个要素构成的。在法理上有时候把它和抽象行政行为并称，和具体行政行为相区分。规范性文件本身不是决策，它是决策的载体，比如政府开个会，现场会、办公会、常务会、全体会、专题会等，比较正式的形式定下来的东西。现在这一块问题最多，中央已经发现这个问题，所以对规范性文件的治理提得很高，要求越来越严。袁纯清省长前几年就明确要求“逢文必审”，这是对法制机构提的。凡是涉权涉法的规范性文件都得审。这一块据我们省办的了解，我们有的市做得比较好，有的单位做得好，基本上是清楚的。因为这一块是典型的行政行为灵活性的集中反映，行政权最大的特点就是具有灵活性和扩张性，防不胜防啊！所以这一块也需要大家来认真对待。赵省长明确要求，规范性文件不能长生不老、长生不死，原则上以五年为期，过了五年就宣布失效，从今年2月1日起，所有的政府和部门的规范性文件在制定发布的同时要标注失效的时间，就是在你诞生之日起，就要限定你死亡之期。从法制的角度看，不是说规范性文件更新得越快越好，应该是越长久越好。问题是现在好多东西在不成熟的情况下把它拿出来，你再要长期使用，那就问题更大。我们现在经济社会的形态不很成熟，或者说很不成熟，处在一个不断变动的过程中，在这个过程中制定一些东西，你要使它长期生存下去就会积累、引发大量的问题。不像西方国家已经进入典型的市场经济，它的各种形态都经过千百次的演练，大家都认识很清楚了，那个规范可以长期。我们现在就不行，今天是这个样子，明天是那个样子，那要再把它框死进去肯定是不行的。所以在规范性文件这方面，国务院有过这个要求，就是要开展“三统一”制度的试点。什么是“三统一”呢？就是统一登记、统一编号、统一发布，当然对这个三统一大家理解上可能还有一些差异，但是总的要求是一个系统，或者一个地方，你的规范性文件不能乱来，就和财政预算一样年初要有计划，大概发几个，什么内容，先给法制机构报一下。然后由法制机构先登记预算进去，编号后再发，你的发文主体还保留。这有个好处，可以减少规范性文件内部的矛盾打架，当然这个工作实行起来可能有难度，我们已经喊了两三年了，准备这两年加大力度，试行一下。这是我想给大家表达的第一个体会，把好源头。

第二，规范行为。和把好源头相比较，规范行为就是一个过程。规范行为的前提是源头好，“问渠哪得清如许，为有源头活水来”，源头的水很清，不浑浊、不曲里拐弯，这样的行为自然就能够规范。但是仅仅源头好，行政行为是不是就一定规范了？不一定，这里面还有许多问题需要我们注意。比如说在规范行为中最主要的行政执法，对我们政府来讲大部分部门都是在执法，执法第一位的是主体是不是适格，你这个执法人本身是不是具备资质。源头的水很清，主体不适格，执法人员素质不高，几下就把它搅浑了，然后就可以浑水摸鱼了。所以我们规范行为，特别是规范行政执法行为的首要之举就是要清理和认定行政执法的主体，提升行政执法人员的素质。执法主体要符合法律法规的规定，对执法人员要进行严格的培训、考试，持证上岗。这里面有很多具体的要求，在座的都清楚，我就不说了。除了规范执法主体，提升执法人员的素质之外，规范行为还有很重要的一个方面，就是在具体行政执法中一定要公开、公平、公正，严格按照法定的权限和程序办事。为了规范行政执法行为，我们在今年的工作要点和五年规划中提出了一些具体的措施。一是要深化行政审批制度的改革，这个国务院已经搞了5次了。行政审批的制度改革，或者叫清理、精简，目的就是从行政权的设定上把住关，或者说把权力清单和流程弄清楚。总体上这个阶段性任务已经完成了，但后续的工作还要继续进行。第二个具体措施就是要开展相对集中行政处罚权试点，现在的任务就是要逐步扩大综合行政执法范围，我们现在大概有7个市在搞，还有3个市没有搞，我们争取在较短的时间内全部都搞。第三个具体措施，在全省全面推行行政处罚自由裁量权的基准制度。自由裁量权就是法律法规对执法部门和执法人员设定的一个相对的富有弹性的处罚幅度。现在很多执法领域的问题就处在这个幅度里面，它是合法的，但是很不合理，不能说它错，因为它在法律规范的幅度内。所以现在要建立行政处罚自由裁量权基准制度，这个国务院已经明确要求，有的省已经搞得很好了，我们省去年以政府办公厅的名义发了一个通知，前不久我们省办又专门发了一个具体的操作要领。我要给大家说的，政府办公厅的这个文件和法制办的这个文件，都不是具体的基准制度，只是提出原则、要求、要点，具体的东西需要我们各地市、各部门根据自己的实际情况，和你们的上位法，或者你们上级部门的要求去细化去推进，这个制度我们将来在依法行政检查时还要专门进行考量。第四项措施就是要适当下移执法重心。我们现在的问题，由于体制上的原因，用一句很形象的话讲，就是叫“看得见的管不着，管得着的看不见”。所以中央明确要求，今后行政执法的重心原则上在县一级政府各部门，省市两级特别是省这一级主要是综合指导、督促检查。第五项具体措施就是政务公开、电子政务、网上审批、“一个窗口对外”等，目的就是简化办事手续和程序，降低行政成本，提高行政效率。第六个措施就是要建立经费保障机制。如果没有合法的、足够的经费保障，我们行政执法的一些弊端，你再说都可能解决不了。我们现在明着叫收支两条线，但是实际上你去了解，一些执法任务比较重的系统、部门是有任务的。这个钩明不挂暗挂，当时不挂以后挂，所以这个问题要解决就涉及到体制。也希望咱们一些市县、一些部门在这方面搞一些制度创新，总结一些经验。这是我想给大家谈的第二点体会。

第三，强化监督。强化监督是依法行政很重要的保障。大家都知道监督很多，从大的方面讲，有外部的监督和内部的监督，或者叫异体监督和同体监督。对于我们政府和政府部门来讲，比如说人大的、政协的、法院的、群众的、媒体的监督等等，都可以叫外部的、异体监督。我们还有内部的监督，也可以叫同体监督，比如说上级对下级的层级监督，监察部门、审计部门的专门监督。就是在这么多的监督之中，我们的政府和政府部门还难免出错，有时一不小心还会出问题，所以监督现在看来还是大课题。如何使监督有效，需要我们在今后的实践中探讨。我觉得现在最有效、成本最低、最直接的有这么三点：一个是内部的层级监督，上级管下级，最了解，也能管住。我们层级监督有个《依法行政监督办法》，里面讲了七、八种形式，法制系统的同志应该都知道。但是如何有效地利用这个《监督办法》赋予我们的这么多形式和手段，搞得有成效，还需要我们再进一步研究。还有行政复议，也是一种内部监督，在很大程度上也是层级监督，需要很好地利用。二是媒体监督。媒体监督现在是个新课题，特别是媒体的广泛性、时效性、简捷性功效已经被人民群众所接受。包括互联网，这些都对政府，包括对党委，形成了一个巨大的、无所不在的一个监督网络，这是社会进步的一种表现。我们可能觉得很不自在、很难受，但是有好处，咱们政府和政府部门应该有充分的思想认识、足够的心理准备和正确的应对之策。这方面我们有教训，比如上午赵省长讲的“华南虎”事件，我们的应对措施应该说是不够得当。本来可以较小范围内化解的事件，后来演变成一个全国性的、甚至全球性的事情，这方面有教训。如何主动自觉接受网络媒体的监督，我觉得四个字两句话就够了：第一，积极。不要消极，不要被动。有些事情你只要一个信号放出去，你只要真的把一些相关的信息及时地反映出去，好多人就会明白，就不会跟着起哄。这个积极里面关键要敢于认错，是我们做的不妥当你就说不妥当，谁没有错，说出来大家能正确认识、能原谅，所以一定要积极。第二，依法。依法是很有讲究的，依法行政的能力就在这儿，水平和能力不是一回事，水平是认知性的东西，能力是解决问题的东西。有的人水平很高但没能力，有的能力很强但没水平。依法就是我们在应对的时候要知道有哪些程序、该谁来发布、发布什么东西，话说到什么程度，还要符合《保密法》，这都是有讲究的。该公开的必须公开，不能公开的，你再说都不能公开。依法还有一个意思，我们也有权利要求媒体你也要依法。我们现在好多政府领导、部门一到这时候就成为完全的、被动的被告了，什么都不敢做。有的时候媒体同志了解的不是很全面，我们有责任、有义务让他全面了解，还有的时候，也不能排除媒体中也有一些利益驱动，甚至腐败行为，我们也有权利、有责任去纠正他们。一方面是领导要有这个意识，更重要的是法制机构一定要提前介入，赵省长在几次会议上要求省法制办要注意一些媒体报道的事件，及早介入拿出对策，各级、各部门的法制机构也有这个责任。不是说不接受监督，而是更好地接受监督，和媒体一起来化解矛盾、化解困难。在监督里面还有很重要的一点，严格实行行政问责。因为现在有好多东西，刚才我讲决策的时候说到了，出了问题一个是没有人去追究，第二个是你追究的时候追究不下去，好像都没责任，又都有责任。有些确实说不清楚，我们没规定明确的责任主体。有些是可以弄清楚的，就是因为我们决策本身不严格，我们追究的人认识水平不高，办不下案子。行政问责这几年喊得很凶，有的省还有一些办法，但是行政问责究竟谁是主体、谁是对象、问什么、问到什么程度，还要很好的研究。比如说前年我们和监察厅一起制定了《陕西省损害群众利益行为行政责任追究试行办法》，这个很好，赵省长在省政府全体会议上要求人手一本，大家都要学习，要严格执行，所以行政问责这一块也是一个课题，要很好研究和落实。

第四，恪守程序。恪守程序很重要，前面讲的这三点里面，都要讲程序，决策要讲程序，规范行为要讲程序，监督也要讲程序，所以恪守程序是一个贯彻始终的大问题。从法理上讲，有程序正义和实体正义，中国人是重实体、轻程序的，典型的“成者王侯败者寇”，只要把事办成了就好、就对，事没办成你就有错。但是在成熟的、发达的法治国家，他是程序正义高于实体正义，这有两个因素。第一西方国家的法律形成往往是先有程序后有实体，我们国家的法律形成则相反，先有实体法后有程序法。第二有些事情就只有程序正义，没有实体正义。中国自古以来有抓阄，现在有摇号抽签，为什么？因为在资格条件同等的情况下，只要程序合适了，结果无所谓。所以程序是依法行政的第一要务，贯穿依法行政所有的方面，所以这个观念我们必须树立起来。当然，我们现在是处在一个加快发展的大好机遇期，要防止两个倾向，就是上午江省长讲的一种是不按程序乱办事，一种是认死理守程序不办事，都不对。一个领导干部一个法制工作人员，你的水平能力体现在哪呢？就是既不违反程序，又把事情办成。特别是现在这一、二十年的发展机遇期内，就是这个要求。严格程序、改革创新和高效便民实际上是一致的，有些时候程序很清楚，办起事来就高效，没有牵扯、没有矛盾、没有纠纷，就害怕你有私心有私利或者有小部门利益，明明这个事情不该你管，你要去伸一把，明明这个事情该你管，因为有害，你要推一把。有些程序是要简化的，依法行政的基本原则中有一项就是高效便民。所以恪守程序对于我们推进依法行政，建设法治政府来讲也非常重要。我们有的市、有的部门已经出台了重大行政决策程序规定，但是从需求来讲远远不够，省政府这一级只有湖南省出台了行政程序规定，这个还要有一个过程，但是我们要有这个意识。

上面讲的这些，是我给大家汇报的我的体会，依法行政，法治政府的建设，那么多的材料，领导也讲了那么多，千头万绪，归根结底，我觉得可以用上面四句话囊括进去。（注：文字上有改动）