在县人大常委会学习《城乡规划法》会议上的发言

尊敬的县人大常委会主任、各位副主任、各位委员：

根据县规划和建设局的安排，我将参加省建设厅、市规划和建设局组织的《城乡规划法》培训和我自己学习《城乡规划法》的体会向主任、各位副主任、各位委员作汇报。我的汇报分三个部份，第一部份是《城乡规划法》制定的时代背景，第二部份是《城乡规划法》的立法目的，第三部份是《城乡规划法》与原《城市规划法》相比较彰显的特点及主要内容。

第一部份：《城乡规划法》制定的时代背景

对《城乡规划法》制定的时代背景主要从二个方面来看：

一、以《城市规划法》为基础构建城乡规划法律制度的不足

1、城乡二元分治，不利于统筹发展

《城乡规划法》出台前，我国的城乡规划法律制度是建立在对城市规划管理依据《城市规划法》，对村庄和集镇的规划管理依据《村庄和集镇规划建设管理条例》基础上的城乡二元结构管理模式。城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，不利于城乡统筹发展，还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显。

2、偏重技术管理，不利于政府职能转变需要

《城市规划法》形成于我国经济体制改革初期，内容上难以突出城乡规划必须适应政府职能转变，难以充分体现“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的原则。今天已十分明确，城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。城乡规划由物质空间设计走向综合规划，由技术管制走向公共政策。由于《城市规划法》没有突出对公众利益保护的规则，使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。

3、不适应经济体制转轨后的开发管理

《城市规划法》在内容上对规划编制作了较多规定，而对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。

4、《城乡规划法》出台前的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展的需求

⑴各级城镇体系规划的法律地位不明确，导致城乡规划缺乏基本的区域协调与制约机制；

⑵城市总体规划内容繁杂，强制性内容不明确，难于作为管理依据；

⑶镇的地位及其规划缺乏实事求是的定位和规范，导致小城镇规划的法律规范薄弱；

⑷城镇详细规划缺乏严格的法定约束，导致详细规划从制定到实施都表现出随意性，各级城镇的规划实施管理难以有效规范；

⑸乡村规划缺乏强有力的法律规范，导致乡村建设难以逐步实现集约化发展。

5、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化

《城市规划法》比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。（举李伯富规划修改的例子）

6、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性

《城市规划法》对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。

二、城市规划工作大背景发生了深刻变化

1、经济体制改革促进城镇化快速发展

⑴城市数量和规模迅速增加，建设量大面广；

⑵小城镇发展，建制镇内涵发生了本质变化；

⑶全国范围内人口流动数量庞大。

目前，全国流动人口为1.3亿人。全国人口流动主要有以下一些特点：从距离上看，以近距离的省内流动为主体；分省看，从经济欠发达地区向经济发达地区流动。分城乡看，主要是从乡村向城镇流动。随着我国改革开放步伐的加快、市场经济的进一步发展，“十一五”期间流动人口的流向格局不会有大的变化，规模可能会持续增大。

2、经济体制改革使城市规划工作面对新问题

⑴我国城镇化发展水平不平衡；

⑵快速城镇化与人均资源少、环境脆弱的矛盾更加突出；

⑶经济体制改革，市场配置资源，看不见的经济之手发挥作用；

随着改革开放的不断深入，全国经济体制改革取得了可喜的成绩，市场这只看不见的手在配置社会资源方面所发挥的作用日益强大，给我们城市建设和发展带来了无限活力。但是，由于我国市场体制尚未健全、行业分割、城乡分割的因素，也存在着市场机制失灵问题。第一，以优胜劣汰为主要特点的市场机制无法解决由于城乡发展政策。第二，城镇商业性公共设施建设过量，政府主导性公共设施建设普遍不足。第三，必须依靠政府才能解决目前所存在的住房供应结构失衡、农民工进城务工的生存保障和城市特色风貌建设中存在的问题。

3、城市规划管理依法行政成为迫切要求

⑴市场对资源配置起主要作用，城市规划作为公共政策首先要保护公众利益与公平，而不是操作具体项目；

⑵城市规划决策对经济发展能造成很大的影响，各级领导都认识到，城市规划失误造成的经济损失难以估量；

⑶经济成份多样化，城市规划涉及到公共管理与私有权利的关系，城市规划的实施无权损害私有权利；

⑷生活方式多样化，人们不再接受单一规划标准的安排，要求自由选择居住的地点、环境、档次等；

⑸城市规划行政行为对商业经营利益影响大，寻租者对城市规划行政部门和人员的攻关前所未有。