实践科学发展观加强对党政一把手监督管理调研分析

实践科学发展观加强对党政一把手监督管理调研分析

党政“一把手”,是“领导班子中居于首位的负责人”，是“单位或组织的第一负责人”。“一把手”在党政领导班子和全局工作中处于核心地位，起着关键作用，负有全面责任。加强对党政“一把手”的监督，是党内监督的重要组成部分，是从严治党的客观要求，是推进领导干部工作科学化、民主化和法制化的重要保证。

一、对党政“一把手”监督管理的难点及成因分析

近年来，各级党组织和纪检监察机关在加强对党员领导干部特别是党政“一把手”的教育、管理和监督工作中，积极探索，采取了一些有效措施，取得了一定进展。但是，还没有从根本上解决对党政“一把手”监督乏力的局面。当前党政“一把手”监督意识匮乏，监督体制不完善、监督机制不健全，监督措施不落实等问题较为突出。

（一）自律意识不强，监督意识匮乏。一些党政“一把手”党的宗旨观念淡薄，以“老大”自居，居功自傲，狂妄自大，视自己为不受监督、不被监督的“特殊干部”，不愿接受监督。有的一听到监督就反感和厌恶，认为监督是挑毛病、找茬子、捅漏子，害怕开展批评与自我批评。一些党政“一把手”把上级的监督认为是对自己的不信任、不放心；把同级的监督视为跟自己过不去、找别扭；把下级的监督视为让自己丢面子、失威信,甚至拒绝监督、反对监督、拖延阻挠监督。调查表明，大多数党政“一把手”在总结自己走上违纪违法道路的原因时，一条共同的教训就是，学习认识不到位，自律意识、民主意识差。

（二）民主集中制流于形式，民主生活会质量不高。从当前来看，“一把手”往往处于上级管得着、看不见，同级看得见、管不了，一般干部群众看不见、管不了，无法监督的局面。这就是一些媒体上所说的“三太现象”——上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难。目前相当一部分党政领导班子民主集中制坚持不好，民主生活会质量不高，没有起到应有的监督作用。民主生活会虽然一年比一年规范，但是领导干部讲成绩多，摆问题少，很少用批评和自我批评的武器开展积极的思想斗争，削弱了领导班子的凝聚力和战斗力。一些班子其他成员作为副职和助手，不能正确处理班子成员之间的关系，不能从国家、人民的利益出发，正确行使人民赋予的权力。而是从个人的利益出发，对一把手不愿监督、不敢监督，致使一些领导班子成员在工作中形成了不正常的人身依附关系，助长了“一把手”主观主义和“家长制”作风，集中领导、分工负责、相互协作的民主集中制原则遭到破坏，班子成员之间相互监督有名无实，使民主集中制流于形式，民主生活会开成了评功摆好会。

（三）监督体制不够完善。一是监督体制不顺。现行的监督体制是遵奉执行权力大于监督权力而设置的，监督机构在执行机关的领导下开展工作。监督失去了相对的独立性和权威性，难以收到预期的效果。无权的监督有权的，权小的监督权大的，下级监督上级，被领导者监督领导者，既要受制于人又监督于人。监督上级怕打击报复，影响前途；监督同级怕伤感情，影响团结；监督下级怕得罪人，影响威信，致使相当一部分监督者患得患失，顾虑重重，缺乏实施监督的信心和积极性，不愿、不敢正当行使监督权力。

二是监督运行结构不合理，部门配合协调不够。对党政“一把手”的监督，由于受力量所限和复杂的人性关系制约，存在监督不到位、预防性监督滞后的问题。各种监督形式未能在整体上协调互动，形成合力和有机整体。党政“一把手”由谁监督、怎么监督，目前还没有具体明确、操作性强的程序办法，因而对“一把手”的制约力度不够。例如对“一把手”八小时以外的监督，由于其社会活动面广，对其生活圈、社交圈、娱乐圈的状况不可能有太多了解，因而监督的难度较大。

三是监督措施不到位。监督措施也只是停留在以宣传政策、提前预防为主的层面，监督力度显然不够。如目前实施的领导干部任期经济责任审计制度，由于开展经济责任审计工作时，作为被审计对象的领导干部有很大一部分是已经被确定为提拔、使用对象或已调离升职，此时审计部门开展经济责任工作往往有所顾虑，既怕被认为是“多事”或“不识趣”，更怕查出问题没人撑腰，因此，审计监督的作用得不到充分发挥，经济责任审计工作大多流于形式。

（四）监督机制不健全。从现行的干部监督机制的运行情况看，我国现有的干部管理监督机制，是建立在依靠教育手段提高干部素质和依靠组织手段对干部进行管理监督这两个基点上。但现有的管理监督机制还不太适应市场经济发展的要求。首先，监督的法规和制度不够完善。现行的监督制度，一般性要求多，对“不准”和“禁止”从事的文件规定多，而对违反这些规定，采取的具体处理措施不够有力。制度的可操作性较差，可执行、可不执行的随意性较大，“软”约束有余，“刚”性约束不足。如干部交流制度，对“一把手”到一个地方和一个单位的任职交流期限几乎等同于一般的班子成员。其实一个“一把手”在同一地方、单位任期过长，就会居功自傲，不知不觉落入社会方方面面的关系 网之中，容易形成比较牢固的“权力基础”，从而失去了监督。

其次，监督严重滞后。现在有的法规和制度过于原则，难以把握操作的尺度；有些法规和制度随着形势的发展又显得容量太小，使一些人有空可钻。更有甚者，有的“一把手”根本就不执行这些规定，使已有的监督法规和制度形同虚设。与社会深刻变化的形式相比，现有的监督制度较为滞后，综合性的监督法规还不配套，遏制党政“一把手”腐败的专门性的法律法规比较缺乏。现在调查和处理的问题和案件往往是事后发现和查处的，没有做到事前、事中进行监督，把问题解决在萌芽状态和初始阶段。

（五）重使用轻管理，监督力度不够。在选拔党政领导干部特别是“一把手”问题上，各级组织是比较慎重的，较好地坚持了群众路线和干部选拔的原则和程序，把住了干部选拔的关口。但“一把手”任职后，却轻管理、弱监督。主要表现在：

一是放而不管。有些上级领导认为下级“一把手”一般经过较长时间的考验，而且是经过组织严格考察才提拔上来的，无需监督，既使下去检查，也只是光听“一把手”的汇报，其他同志的意见听不到，也不想听。上级组织只注重“一把手”的工作任务完成情况，而忽视对其思想动态、廉政勤政、工作作风等情况的监督，未对其进行全面的动态的掌握。干部职工认为上级的监督是“雾里看花”。有的领导认为，用人不疑是用人的一条基本原则，既用之，就应当让其独立大胆地开展工作，对其进行监督，就是怀疑和不信任。还有的认为对“一把手”经常进行监督，会束缚其手脚，挫伤其积极性，干扰其正常工作。

二是督而不查。有的上级组织甚至片面强调“能人效应”，对反映“一把手”问题的来信来访，重视不够，处理不力；对政绩考核也是“一手硬，一手软”，只要经济指标上去了，就可以“一俊遮百丑”，使在萌芽状态就能解决的问题一直拖到“盖不住”的时候才引起重视。监督部门在检查中发现一些“一把手”存在的问题和错误，因为有个别领导出于某种关系出面为其遮掩、说情，监督部门也不能、不敢放手大胆去查。

三是查而不严。目前，对“一把手”违纪违法的查处仍然存在“失之于软、失之于宽”的现象。依照纪律规定，应该追究其党政纪责任的，却予以组织处理，此地免职后，调整到彼处任职，易地做官，有的还另行高就；有的虽然在“风头”上被撤职，但“风声”过后，又官复原职；有的依法应该追究刑事责任的，却只追究其党政纪责任，只有极少数被追究刑事责任。加上部门和地方保护主义，说情风、关系网的严重干扰，影响了案件的公正处理，使监督、惩处难以收到教育挽救和震慑的效果，难以体现组织监督和法律监督的威严和力度。

二、对党政“一把手”进行有效监督管理的对策和思路

针对当前对党政“一把手”教育、管理、监督中存在的难点和问题，我们认为，下一步要突出抓好以下四方面的工作：

第一，加强教育，提高“一把手”的思想政治素质，增强自身拒腐防变的能力。结合每年举办的“党风廉政教育月”活动，认真开展马列主义、毛泽东思想和邓小平理论的学习，抓好“三个代表”重要思想和科学发展观的贯彻学习，使各级“一把手”增强全心全意为人民服务的自觉性，树立“立党为公，执政为民”的观念，树立正确的世界观、人生观、价值观。经常性地组织“一把手”开展警示教育活动，充分利用发生在身边的重大典型案件，认真剖析，以案释纪，警钟长鸣。开展权利观、利益观、地位观教育，弘扬主旋律，高唱正气歌，使各级“一把手”始终认清自己的位置是党、国家和人民交给的权力，使他们清醒的认识到“当官干什么，身后留点什么”，使“一把手”在思想上始终绷紧“人在做，天在看，群众在监督，任何违法违纪的事，终将逃不出法律的制裁”的一根弦，始终做到自重、自省、自警、自励。

第二，加大公开透明度，减小权力不当行使的空间和条件。很多腐败现象的产生，大都与滥用权力，幕后交易有关。因此，实行公开、公正、公平的原则，增加透明度，是治本堵源之策。目前亟须抓好四个方面：大力推行法制建设，营造依法行政的良好环境，同时以法制化的规则和程序制约权利的运行，使掌握权力的人员只能在法律限定的范围、程序、程度上行使职权；切实转变政府职能，限制与制止权力进入市场，逐步减少政府对微观经济活动的行政干预；大力推行行政审批制度改革。按照建立社会主义市场经济体制的要求，应取消的行政审批项目一律取消；可以通过市场调节运作的，一律用市场机制的办法去处理，如建立有形建筑市场、实行工程招投标、政府采购等；实行政务公开，提高权力运行的透明度，为广大群众直接对政府权力进行全面、广泛的监督开通渠道。

第三，加大经济责任审计力度，充分发挥审计监督作用。对“一把手”任期经济责任进行审计，是加强对“一把手”监督管理的一个方面，要按照先审计后离任的要求，紧紧围绕反映“一把手”工作实绩的主要方面，重点审计“一把手”在原工作岗位各项经济指标完成情况、经济项目的决策经营管理情况、个人的经济收支情况和遵守财经纪律的情况，审计结果应作为干部考察的内容和提拔使用的重要依据。任期内发现有不廉洁的苗头但又尚未构成违纪的，要进行廉政诫免谈话，记录载入档案，做到敲警钟。要逐步扩大范围，加大力度，使审计监督发挥其在加强“一把手”教育监督中应有的作用。

第四，严格规范“一把手”交流轮岗制度。实行“一把手”轮岗交流是加强监督的一项重要措施。“一把手”轮岗交流可以突破关系网，克服阻力，避免形成地方和集团利益，使一些重要部门、重要岗位的权力得以约束。实行“一把手”轮岗交流制度，一定要克服交流轮岗的随意性和弹性，切实加大交流轮岗的力度。要在保持领导班子相对稳定的前提下，对在一个地方、一个部门任期达到法定年限的“一把手”要轮岗交流，对于党政领导、组织、人事、资金审批、项目审批等热点岗位和执法执纪部门的“一把手”要适时轮转岗位，以铲除因在一个岗位上工作时间过长而可能形成的滋生消极腐败的土壤。

第五，严格实施党风廉政建设责任制。江泽民总书记曾经郑重指出：“党要管党，首先要管好领导班子和领导干部。”“一把手”是领导班子权力结构的核心，“一把手”一旦失去了监督，其危害之烈，影响之大是显而易见的。要管住、管好“一把手”，就要坚持实行党风廉政建设责任制，强化责任意识，不断完善目标体系和工作机制，直接向“一把手”交廉政建设任务，增强其“一岗双责”的意识。明确上级对下级、同级班子成员之间、纪委对同级党委的监督责任。同级纪委要做到尽责不越位，组织不包办，协调不撒手，监督不专断，以促进党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展。要坚持从严惩治的原则，强化责任追究。对一个部门、一个单位出现严重问题的“一把手”要按照责任追究制度，上追一级，下考一级，严肃处理有关责任人，该撤职的撤职，该调换的调换，决不姑息，切实提高“一把手”抓党风廉政建设的责任感和紧迫感。