政府立法理念与实践的思考

“凡事预则立、不预则废”，一项优秀的立法项目绝非随心所欲的产物，而是深思熟虑的结晶。国务院《规章制定程序条例》第2条规定“规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释，适用本条例”，这是制定规章全过程的立法活动，体现了整个工作的流程，也充分说明要制定一个高质、适用、效益好的精品立法项目，就必须注重每一个环节，完成好每一个动作。才

能确保此项目的完美，真正生产出被社会和人们公认的一个好产品。笔者认为：一个法制工作者（确切地说应当是立法工作人员）就像一位装饰师傅，把一套毛坯房如何装饰成一个精品房，当完成一个立法项目，装饰成精品房时，心里会是很高兴的。那么，如何把一个立法项目做成高质量的或者说力争达到高质量的要求呢?主要确立以下基本理念：

立法计划科学化

立法是社会资源有效配置的一个基本方式，立法的过程充满着矛盾和冲突，但人类社会之所以要有立法，恰恰在于希望借助于立法来谋求一种有序的和平生活，指望通过一个充满矛盾的过程来追求一种和谐的结果。立法要科学地进行立法预测，建立和健全立法规划制度，这是完善立法决策的前提条件。因为，立法预测和立法规划，有利于集中立法目标，避免出现立法散乱、随意，缺乏计划性，而造成立法的混乱和立法的不统一，避免立法资源的过多浪费。国务院《规章制定程序条例》第二章对规章的立项（共4条）均已明确规定。按照条例的规定，我们在实践中的一般做法为：一是每年拟定征求立法建议项目的通知下发至各市（县）、区政府、市政府各部门要求其报送立法建议项目，并在网站上公布并征求社会各界的立法建议项目，同时根据市领导有关讲话、要求以及有关文件中提及的立法项目。二是由立法工作机构汇总各方面立法建议项目的意见，以两个立法工作机构名义，采用集体讨论形式，拿出初步确定的立法建议项目方案。三是对重大立法建议项目或涉及部门较多的，且不是那么成熟的项目，由分管主任带队进行有目的调研论证，广泛了解有关信息、听取意见，在此基础上，确定立法建议项目草案报办领导审定。四是以办领导审定的草案再分发各位市政府领导、市政府秘书长、市政府办公室主任征求意见，待返回意见后，再作进一步论证研究，才形成正式的立法建议项目，并拟文以市政府名义正式发文，作为当年的立法计划（编制立法计划的整个过程一般需要3—4个月左右）。从20xx年的市政府规章规范性文件制定计划来看，是比较科学的，全年23个立法项目（不包括未列入计划内的项目，实际上市领导直接批办的立法项目较多），办理完成了13个项目，占到总数的56.5％，完成计划率是比较高的一年，且我市每年有较大幅度的提高。虽然还有部分项目未按照计划办理，客观上有多种?­因：有的部门未及时报送草案，有的时机仍不成熟，有的上位法未出台需等待，有的作了调整（如由部门发文）等等，调整项目也是立法过程中的一个内容，也是符合客观实际的。据对兄弟城市的了解，立法项目完成率也不是那么理想，这个问题是全国普遍性的问题，（如徐州的立法计划项目就很难征集）因此，提高和强化计划执行力，还有待于我们在今后的立法计划的严谨性上和科学性上作进一步努力。

立法d­调统一化

我国宪法和《立法法》都明确规定要“维护社会主义法制的统一”，立法d­调分为外部d­调和内部d­调。立法外部d­调是指法律与?­济基础及其他上层建筑之间处于和谐、有序的状态。立法内部d­调是指一个国家或一个地区的法律体系内部处于和谐、有序的状态。这是一个国家或一个地区法制统一的重要内容和标志。立法d­调作为一个过程，贯彻于整个立法过程，是非常重要的。立法d­调对立法来说，将发挥怎样的作用呢?一是立法d­调是适应社会d­调发展的需要。作为上层建筑的法律，是由?­济基础决定的，同时，它还受其他上层建筑的影响，当然，法律要反作用于?­济基础，并影响于、作用于其他上层建筑，从而推动社会向前发展，而法律的这种作用要充分发挥，就必须d­调一致，否则法律不仅发挥不了其应有的积极作用与功效，还会阻°­甚至破坏社会的健康发展。二是立法d­调也是立法自身的要求。立法本身也是有规律的，法律的每个争执，必须准确而富有远见的考虑到它对所有其他条款的效果的情况下制定，不因内在矛盾而自身抵触。三是立法d­调是法治的必然要求，法治的一个基本要求是任何人、任何组织都必须遵?­，服从法律，依法办事。如果立法不d­调，法律体系不和谐，法律之间互相冲突、矛盾，那么任何组织和个人也会茫然不知所从。

次不行二次，有的甚至要?­过多次d­调。对于立法d­调要善于讲究方式方法，在d­调之前，自己要将d­调中所涉及的有关问题设定好，且对有关问题的来龙去脉要心中有数，收集好相关的信息、资料，特别是国家的有关规定和兄弟城市的?­验和做法。在d­调中要让与会的同志围绕主题充分发言，谈想法，讲得越具体越好，在听取发言时，还可以适当提问，拓宽我们的思维，达到d­调之目的。这样做，虽然增加了很多工作量，花费了大量的时间和精力，但对提高立法质量帮助很大，这一点，从事立法工作的人员体会较深。要真正提高立法质量，增加规章实施效果，还应当把各种行之有效的方法有机地结合起来。

立法民主化 立法技术规范化

立法技术是一门法学与语言学、逻?­学、系统科学等交叉性学科，是一门实践性很强的新学科，它永远与立法实践同步，既是立法实践发展的结果，又为立法实践进一步提高与完善提供方法或指导。立法技术是在立法具体实践中形成的方法和技巧的总和，是一个有机的整体。中央立法和地方立法以及部门立法既存在共性的东西，又存地着差别。从地方政府规章来说，在立法技术上至今未有统一的标准和规范或者说规则，一般由各地政府法制部门效仿上位法律、法规的版本和惯例做法来实施的。省人大就地方性法规在20xx年制定了《?­苏省地方立法技术规范》，从法规名称、立法目的和立法依据、法规适用范围、执法主体、权利和义务，权力与责任、奖励和法律责任以及修改、废止法规的特殊结构、立法语言等基本要求作了规范。地方政府规章制定方面至令未有规范，从了解情况看，兄弟城市也没有这方面的资料。从我的认识和体会来说，立法技术应当是立法质量保证的重要环节，在政府规章具体立法项目草案的审核，除按照《规章制定程序条例》第3条、第4条、第5条的规定外，还应在具体内容上力求把握和考虑下列问题：一是该项立法要解决什么问题，达到什么目的；二是该项立法的调整范围是什么，它与其相邻的立法是什么关系；三是该项立法涉及的主要矛盾是什么，正确处理这些矛盾应该确立什么指导思想和?­则；四是要达到立法的目的，需要建立一些什么制度，采取一些什么措施；五是建立这些制度、采取措施，需要考虑一些什么特殊情况，怎样正确处理这些特殊情况的特殊要求，六是确立的制度、措施，有什么样的发展趋势；七是有关立法的内容，国家、省和本市的地方性法规曾有过什么规定，有什么?­验教训；八是国外、国内和兄弟城市有什么值得借鉴的东西；九是法律责任或罚则的设置是否妥当或者合法；十是根据其条款内容和篇幅量，考虑设章节或者不设章节等等。《规章制定程序条例》规定“除内容复杂的外，规章一般不分章节”。

立法效益化

立法效益是立法在社会生活中实施与实现所涉及到的有效结果。但如何做到立法效益又快更好，我感到应当从立法采取的方法、?­则、技术、人才等方面加以认真对待和研究，应该说提高立法效益是一项全面的、系统的工程，它贯穿于立法从启动到公布实施的全过程。包括：一是做好立法准备，抓住立法时机，即立法预测工作，立法规划工作和立法论证工作，并选择最佳的立法时机，适时而立法。二是立法人员合理配置，这对立法项目的制定以及立法的内容都会产生积极影响。立法人员的立法技术高明，立法人员具备很高的立法素质，在审核修改中就能缩短立法的时间，即使在立法任务非常繁重的情况下，立法项目也能够及时出台，不至于造成时间的耽搁。三是防上重复立法和超越权力立法。重复立法是立法资源的巨大浪费，超越权力或者脱离现实的超前立法即使制定了也是一纸空文。如：建设部20xx年出台了《市政公用事业特许?­营管理办法》（建设部令）后，20xx年我市起草制定《无锡市公用事业特许?­营管理办法（草案）》，在审核中花费了大量的精力和人力，形成了草案稿，为慎重起见，我们传真给国务院法制办刘晓霞司长，刘司长召集相关业务司和其他领导研究后，认为不妥，理由为公用事业特许?­营是政府针对特定的公用事业行业规定的市场准入条件，并通过一定的方式和程序选择具备条件的企业进行?­营，赋予?­营企业特定的权利，这些特点完全符合《行政许可法》第二条第

（二）项规定的许可类型。对许可事项的设置，省、自治区、直辖市人民政府可以设定临时性许可，临时性许可满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常委会制定地方性法规。20xx年，《中华人民共和国行政许可法》出台后，市级政府规章是不可以设置许可事项的。最后，将此项目暂缓提交市政府讨论。四是立法人员的素质对立法效益高低的影响。一般来说，立法人员应当具备四方面的素质要求。首先学识素质，立法人员应具备法律方面的素养，不仅应懂得法律基础知识，还应具备立法方面的知识以及从事职业相关的部门业务管理方面的知识；其次业务素质，立法人员应具备一定社会工作的基本?­验，具备一定的业务水平，最好是从事相关部门实践工作达到一定程度的同志；再次能力素质，立法人员应当具备一定的组织与管理能力，能够对立法活动有效地控制与引导，应有一定的综合判断能力，对纷繁复杂的立法信息材料，能够去粗取精，去伪存真，由表及里，由此及彼的分析与判断，还应具备一定的反应与逻?­思维能力以及语言表达能力；第四品行素质，立法人员要有良好的品德修养，应树立客观、公正、公平的好形象，能够认真地执行本岗位职责；第五效率素质，立法人员应当不断学习，掌握新信息、新动向、新知识，创新立法理念，提高立法的效率和质量。

总之，立法是个综合性工程，涉及的面很广，要学习的东西很多，要研究的问题也很多，只有在实践中去不断提高。

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