实践科学发展观加强公安机关依法行政能力

实践科学发展观加强公安机关依法行政能力

20xx年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，我国开始贯彻依法行政的治国方略。胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。依法治国是社会主义民主政治的基本要求”。依法治国、依法行政已?­成为整个社会的共识。依法行政，建设法治政府是依法治国的核心。依法行政作为一项全局性和系统性的工程，需要政府各个部门根据各自实际，抓好落实。公安机关作为国家重要的刑事侦查力量和武装性质的治安行政力量，其依法行政的能力关系着社会主义和谐社会建设的全局。如何提高公安机关依法行政的能力进而增强公安机关履行职责的法律效果和社会效果，在建设社会主义法治国家、建设和谐社会的大局中显得尤为重要。

近年来，公安机关以“三基”工程及公安机关正规化建设为契机，认真开展社会主义法治理念教育，提高全体民警的综合素质，在提高公安机关依法行政能力方面取得了较大成效。多数民警在深刻理解法律的基础上，提高了严格执行法律的能力。公安机关愈加重视从法律效果和社会效果相统一的角度去实践依法行政的基本?­则。同时，随着我市?­济、社会的不断发展，在新情况、新问题层出不穷的形势下，通过处理各种纷杂的法律关系，公安机关运用法律驾驭复杂治安局势的能力得到了锻炼和提升。在冷静看待成绩的同时，依然需要理性地分析公安机关依法行政的实际状况和提高公安机关依法行政能力所面临的深层次矛盾体系。下面对依法行政的基本问题进行简要分析，以探索提高依法行政能力的有效途径。

一、公安机关依法行政能力的构成

公安机关依法行政能力，简单地说，就是将社会主义现代行政法治理论在公安行政实践中贯彻实施的能力。具体到内容方面，公安机关依法行政能力是指公安机关及其工作人员依照法定的职权和程序，在具体适用公安行政法律、法规和规章的行为过程中，实施直接影响行政相对人权利义务的具体行政行为或者行政监督、指导的能力。依法行政能力包括以下几个方面。

（一）社会主义法治理念

社会主义法治理念是依法行政能力的首要构成要素，是指导依法行政工作的理论支撑点。“法治”首先要求公安机关处理不同群体或个体间的利益冲突，应当优先采用说理的方式而非暴力的方式，公安机关依法行政的能力就体现在要保障这种“说理”是在遵循­法律和法律?­则的前提下进行。对法治的理解，引用较多的是亚里士多德的名言“良好的法律，普遍的遵守”。《牛津法律大辞典》把法治解释为：“它意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其它机构都要服从于某些?­则。这些原­则一般被看作是表达了法律的各种特性，如：正义的基本?­则、道德原­则、公平和合理诉讼程序观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。在任何法律制度中，法治的内容是：对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施；获得法律的忠告、帮助和保护大量的和平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等。．．．­它不是强调政府要维护和执行法律及秩序；而是说政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。”公安机关及其工作人员的法治理念就是对民主为前提和目标的依法办事的公安工作理念、运行机制、活动方式和秩序状态的高度概括。

（二）理解法律、运用法律的能力

理解、运用法律的能力是依法行政的必然要求。公安机关工作人员必须熟读现行法律法规及各项规章，对法律法规的o­义及其演变、法律条文的主要内容及依法行政的相关问题有比较清晰的理论把握，从而指导公安行政工作的实践。理解法律的能力，是指了解法律的渊源和法律所要彰显的价值目标体系，把法律放在调整社会关系的全局中认知和领悟的能力。理解法律要注重了解具体法律的精神和立法本意。要把具体条文融入到整部法律来理解，并理解不同条文之间的制约与统一。运用法律的能力，主要是指对法律事实的认定能力；对客观事实进行法律选择的能力；运用法律?­则和政策调整利益关系的能力；让每一位符合法定条件的行政相对人感受到法律蕴含的人文关怀的能力。

（三）严格、公正执法的能力

目前，公安机关在全国范围内推进公安质量管理和正规化建设，正是在提高严格公正执法能力上作出的努力。提高依法行政的能力要求公安机关在执法过程中排除外来因素的干扰，使执法行为符合法律规定。这也是行政行为合法性的要求。严格执法的能力既包括严格执行实体法的能力也包括严格执行程序法的能力。公安机关及其工作人员要秉公执法，做到严格、公正、不偏不倚、杜绝办关系案、人情案。

如果说严格执法的能力是依法行政在合法性方面对公安机关提出的要求，那 么公正执法的能力则反映依法行政在合理性方面的要求。行政行为分为羁束性行政行为和裁量性行政行为。裁量性行政行为赋予行政主体较多的自由裁量权，从行政法理论发展史来看，行政权执行的历史就是一部在不断地创设自由裁量权和不断地控制自由裁量权之间徘徊的历史。行政权的这种特性决定了公正执法是依法行政能力的必然要求。公正执法的能力是要求民警在深刻领会法律的立法本意和价值取向的基础上，根据具体行政行为实际和法律规定的幅度适当地行使自由裁量权地一种能力。

（四）公安机关内部自我监督、自我约束的能力

公安机关肩负着繁重的执法任务，出于各种?­因，可能会出现与法治精神相悖的执法过失、过错行为。公安机关内部必须健全针对这些过失、过错甚或违法行为的预防和追究机制，才能保证公安依法行政的水平和质量。公安机关工作人员也需要具备同违反法律的行为做斗争的能力和勇气，以促进公安机关依法行政能力的提高。因此公安机关内部自我监督、自我约束的能力是依法行政能力的一个重要保障性组成部分。

二、制约公安机关依法行政能力提高的因素

（一）传统影响使社会民主法治文化底蕴不足

社会政治思想文化的发展带有很大的惯性，它无论是对社会执法环境还是对行政行为涉及的个人都有不容忽视的影响，成为制约依法行政的一个重要因素。我国传统的儒家文化思想中，把行政管理过程与“家”文化联系在一起。“官本位”思想，“家、国一体”，国家是一个大家庭，各级行政主体是一个个小家庭，管理者是父母官，被管理者处于“子民”的地位。在这种家长制管理体制的权力运行格局中，管理对象的权利来自于管理者的赐予，管理者的权力及影响力是自家的私产，管理者的行政过程就是把自家的权力及祖上留下的影响力作为“家族资产”予以“?­营”并实现“资产保值增值的”过程。这种权力运行文化的根源是“人治”的思想，把“个人及个人背后的影响力”而非“法律”作为行政的本?­和出发点。执政者的内部行政管理的目标也是以不同的“人”打造一个稳固的“政治生态平衡系统”，达到儒家的“和”的政治理想，而不是建立一套具有“善”的价值的“良法”法律系统来保障公权力的运行，达到“公权力”与“公民权利”的和谐运行。我国的政治文化长期缺乏西方“自然法”的传统。传统的“人治”在公安机关及其工作人员的思想中还有“残余”，举例来说，一个有影响力的人在自己遇到利益冲突时，首先想到的是寻求个人或关系人的“影响力”的保护（即走“人治”之路），而不是寻求法律的保护（即 “法治”），他只有在“人治”途径走不通的情况下才会想到法律，这些思想在公安机关仍然存在，构成了制约依法行政能力提高的社会文化思想根源。

（二）公安机关外部缺乏有效的权力监督

行政权力具有天生的扩张趋势，因此对行政权力的监督构成了依法行政的主要内容和理论基础。从我国目前的监督体制看，监督的法律依据主要存在于行政复议法、行政复议法实施条例、行政处罚法、行政监察法、行政诉讼法等有关法律法规，对公安机关行政权力的监督可以分为立法机关的监督、司法机关对行政行为进行司法审查的监督、行政机关内部的自我监督。从上述监督体制看，立法机关的监督过于宏观，法院通过行政诉讼进行的监督和行政机关内部的监督体制终究是动力不足。 这些对行政执法行为的监督多是局限于事后监督，缺少事前提醒和事中监督。行政诉讼法规定的对行政行为进行司法审查的范围限于具体行政行为，审查的内容限于行政行为的合法性一般不涉及行政行为的合理性。因此，现行制度对行政权力运行的监督是薄弱的。

（三）公安机关内部激励机制、监督机制落实不够

对于依法行政，公安机关内部并没有落实相关的激励机制，民警依法行政的个人执法状况并没有完全与民警个人利益挂钩。对执法过错、滥用职权的责任追究制度也缺乏必要的力度。在案件办理过程中，仍然存在同种情况不同处罚及适用法律不合理的情形。没有严格落实激励、监督制度就不会在公安机关树立崇尚依法行政的价值导向，也就不利于公安机关及其工作人员依法行政能力的提高。

（四）公安机关及其工作人员总体法律素质不高

与其他的政府机构相比，公安机关的人数多，民警整体法律素质的提高有一定难度。而且基层执法服务工作繁重，工作性质复杂，较少时间和精力去学习，因此广大民警中间执法水平很不平衡。再加上长期与社会阴暗面接触，民警的心理健康容易受到影响，导致应付执法、恣意执法甚至报复执法、恶意执法等现象的存在。这在不同程度上制约着公安机关依法行政能力的提高。

三、提高公安机关依法行政能力的目标

（一）建立“有限权力”型公安立法、执法模式

一切权力属于人民，公权力产生、来源于人民的权利。因此法律没有规定的公权力政府无权行使，即“法无授权即禁止”；相对于公民来说，公民的权利是权利的本源，是第一性的，只要是法律没有禁止的就可以行使，即“法无禁止即为权”。从这个意义上说，依法行政的最终目标就是建立法治政府，限制政府的权力。这个目标分解到公安机关依法行政方面，就是不断规范、限制公安机关的行政权力，建立“有限权力”型公安立法、执法模式。

（二）建立权责一致的公安权力运行机制

从公权力与公民权利的关系可以看出，政府是全体公民委托的代理人。执行权力就必然伴随着行政责任的产生，假如没有执行权力或者违法执行权力就可能面临行政处分或行政诉讼。公安依法行政能力的提高要求建立一套健全的权力行使问责制度。

（三）树立公安行政过程的执法权威和公信力

提高公安机关依法行政能力，必须注重提高案件办理的质量，建立权责明确、程序规范、监督有效、保护有力的行政执法体系。对于出现执法错误的案件，应当讲诚信、负责任，严格执行行政赔偿制度，用足用好行政补偿制度。在广大群众面前树立公安机关依法行政的权威和公信力，不断筑牢广大人民群众理解、支持、配合公安机关依法行政的思想基础和舆论基础。

（四）建立高效、便民的公安机关行政模式

高效、便民、关注民生也是提高公安机关依法行政追求的目标之一。党的十七大报告中也充分肯定了这一点。公安机关在执法过程中要切实保护公民的基本权益，保护好行政相对人的权利。一切从维护群众利益的角度出发，寓管理于服务之中，简化办事程序，提高办事效率，方便群众办事。

四、提高公安机关依法行政能力的措施

针对我市公安机关实际，提高公安机关依法行政的能力，建议从以下几个方面采取措施。

（一）进一步落实科学发展观，保障依法行政的正确方向

在公安行政工作中，依法行政水平的提高，离不开科学发展观的指导；科学发展观的落实，要有依法行政为保障和必要条件。要树立以科学发展观为统领的衡量标准，用全面的、实践的、群众的观点来考量依法行政工作水平。要树立以人为本的理念，打牢执法为民的思想基础，增强公正性，增加透明度，在推出便民利民措施、规范公安行政执法程序等方面使广大群众更加得到尊重，更加感受到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。要树立全面发展的理念，冲破一切妨°­发展的思想观念，改变一切束缚发展的做法和规定，消除一切影响发展的体制弊端，既进一步加强和改进公安工作，提升公安工作水平，又积极推进公安队伍正规化建设，提高公安队伍整体素质。要树立d­调发展的理念，d­调好公权与私权、保护与打击、公正与效率、行政与司法、社会利益与个人权权益等之间的关系，在执法中不仅要做到合法，而且要做到合理，不仅要实体上确保准确，而且要严守一整套完善、合理、规范的程序，不仅要保障处理结果的公正性，而且要做到高效便民。要树立可持续发展的理念，既立足当前，抓紧解决公安工作中的突出问题，又着眼长远，抓基层打基础，苦练基本功，夯实公安工作的根基，既继承发扬优良传统，又与时俱进开拓创新，推动公安工作的长远发展。

（二）弘扬社会主义法治理念，营造依法行政的文化氛围

结合公安部的“三考”工作和社会主义法治理念教育工作，向民警灌输法治知识，培育民警崇尚“法治”的法律情感，培养良好的执法品行，树立公安机关及民警追求“法治”的职业理想。开展形式多样的活动重塑民警和群众对法律的信心，从尊重生活中点滴的规则做起，重塑人们对规则的信仰。要让合法合理行政、权责一致、程序正当、诚实守信、高效便民这些依法行政的基本要求在公安机关的文化氛围中占据主导地位，成为公安民警追求自我价值实现的标尺。这是提高依法行政能力的思想文化基础。

（三）深化权力运作体制改革，探索外部监督的有效途径

要提高公安机关及其工作人员依法行政能力，必须从制度体制改革上寻找突破口，在日常工作中推进制度改革。人性的弱点及权力扩展的本性决定了现实行政管理过程中权力运行的风险。权力的唯一边界就是权力本身，因此必须建立完善的权力运行监测、监督、处置体系，以达到权力对权力的制衡与约束。加强对行政行为执行过程的监督和监测，发现问题及时解决，及时处理。在立法上建议国家推进行政诉讼、行政复议等相关法律的修改进程，进一步完善司法机关对行政行为的监督审查制度。创新当地人民代表大会监督行政机关的形式．

（四）推进公安机关内部改革，构建严格执法的保障体系

要提高公安机关依法行政的能力必须彻底改变制度落实不力的局面，严格执行民警执法工作激励制度、执法过错追究制度等配套制度。创新对行政执法过程中的事前提醒、事中监测等监督形式。坚持落实执法责任、赏罚分明、令行禁止，探索案件主办民警制度。不断健全队伍管理教育、执法情况的预警机制，完善对监督制约制度检查落实，加强动态监督，使相关制度o­盖公安机关依法行政建设的全方位和全过程。执行执法责任追究，必须严格遵守程序，依照法律和党政纪律规范操作。

（五）激发公安民警学法动力，开创全警学习的崭新局面

要解决民警综合素质不高对依法行政能力的制约问题，关键在于建立好、实施好一套切实可行的制度，激发民警的学习法律的积极性。让大家意识到个人利益与大局利益紧密联系在一起，在学习过程中表现出积极主动的态度。要达到这个目标必须做到以下几点：

一、建立优秀人才在公安机关内部、外部交流制度，鼓励大家通过学习，增长知识，提高能力，建立尊重知识、尊重人才的人才流动导向。

二、实施公正奖惩制度，坚持对学习、工作绩效进行公正评价，这是调动民警学习积极性的长久之策。

三、建立领导干部带头学习考核制度，坚持领导干部率先垂范，在公安机关树立重视学习法律的良好风气。

综上，公安机关应当深入学习依法行政的精神实质和内在要求，深刻领会科学发展观与依法行政之间的内在必然联系，明确目标，把握方向，不断健全完善公安机关依法行政制度体系，切实提高依法行政能力，以严格、公正、高效、诚信的执法实践不断开创具有公安特色的依法行政崭新局面。