实施海事行政处罚应把握好的几个环节

海事行政处罚是国家海事行政机关依法对违反海事行政管理秩序的公民、法人和其他组织进行惩戒的一种行政行为，它是国家海事行政管理活动中的一项重要法律制度和必不可少的行政措施，其目的是使行政管理相对人依法经营，今后不再出现同一违法行为，维护良好的海事行政管理秩序。其本身具有强制力、直接影响行政相对人权利义务、对相对人的声誉、财产、行为产生不利后果的特点。因此，海事行政处罚必须严格依法设定、执行、监督与救济，必须严格遵守法定的处罚原则、程序与适用原则，做到公正、公开，合法、合理，维护法律、法规的严肃性和公正性。笔者作为一名基层海事处的执法人员，现结合自己的学习和工作体会，就实施海事行政处罚应把握好的几个环节谈一点粗浅看法。

一、海事行政处罚的本质与原则

海事行政处罚如同其他行政处罚一样，其本质就是合法地使违法船舶、船员或其他组织的权益受到损失。例如罚款，就是合法地使违法人的财产权受到损失。或者说，使违法人承担一项新的义务，罚款就是使违法人承担金钱给付的义务。由于后一义务是因违法人不履行法律规定的行政义务而引起的，因而可称之为新的义务。海事行政处罚的直接目的并不是促使行政法上义务的实现，而是通过处罚造成违法者精神、自由和经济利益受到限制或损害的后果。从而使违法者吸取教训，杜绝重犯。因此，可以说，处罚施于违法者的不利后果，应大于违法行为对社会或个人已造成或可能造成的危害，否则将难以达到处罚的目的。需要强调的是，作为海事行政处罚的实施主体即海事行政机关本身，同样也涉及权利义务问题。对违法船舶、船员等予以处罚是海事行政机关的一项重要职权，同时又是海事行政机关的一种义务和责任。因此，海事行政机关对违反法定义务的船舶、船员或者其他组织必须依照法律规定予以处罚，不能“置之不理”，否则就构成行政失职，并应承担法律责任。

海事行政处罚具有以下基本法律原则：一是法定原则。即法无明文规定不处罚、必须在法定职权范围内实施处罚、必须遵循法定处罚程序，没有法定依据、超越法定职权范围、违反法定程序的行政处罚无效。二是公正、公开原则。公正原则要求行政机关正确行使行政处罚中的自由裁决权，保证行政处罚的合理性；公开原则要求设定和实施行政处罚的过程及结果，必须向行政相对人和社会公开、开放、以接受社会的民主监督。对违法行为给予行政处罚的规定也必须向社会公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。三是处罚与教育相结合原则。实施海事行政处罚是以行政相对人违反国家海上交通安全、海洋环境保护等海事法律法规为前提的，其目的是为了惩戒和纠正违法行为，预防类似及其他违法行为地再次发生。因此在实施行政处罚过程中，必须坚持处罚与教育相结合，做到惩戒、教育并重。四是无救济即无处罚原则。行政机关对行政相对人实施行政处罚，必须为其提供救济途径，否则，就不应对其实施行政处罚。海事行政处罚是以受到行政处罚的当事人有权进行陈述申辩、要求举行听证、申请行政复议、向海事法院提起诉讼、请求行政赔偿等为法律救济途径的。在实施行政处罚的过程中，我们要充分尊重当事人的上述权利。

二、实施海事行政处罚应把握好的几个环节

海上海事行政处罚涉及到违反海上航行、停泊、作业和通航安全保障管理秩序，违反海上危险货物载运和安全监督管理秩序等十一大类别的海事行政违法行为，直接关系到自然人和法人以及其他组织等不同当事人的切身利益，因此，实施海事行政处罚必须严格遵守行政处罚法、海事法律法规和《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》（以下简称8号令）的规定，笔者认为应着重把握好以下几点：

1、适用法律法规要准确。

在法律法规适用上，不仅法律法规的名称、执法主体及条款项要准确，而且应把握好以下原则：一是新法优于旧法的原则。这是因为新法往往更能体现立法者对现实生活、社会现象的把握、定性、调整的立法意图与对社会关系的调整理念，体现行政管理与时俱进的科学性，也有利于海事行政相对人对处罚理由、处罚依据、处罚方式与责任形式的接受与认识，避免出现使用过时的法律法规进行处罚而导致行政相对人的逆反心理，导致降低行政效率与增加行政成本负担。二是坚持对行政相对人处罚程度较轻的形式优于处罚程度较重的形式的原则。这是因为行政处罚只是实现一定行政管理目的的具有教育、惩戒两重性的手段，处罚不是目的，令行政相对人承担不利的法律后果也不是目的。站在受处罚的行政相对人的角度而言，受到行政处罚本身已是一种不利的后果。所以，刻意地加重行政相对人的行政处罚负担并不见得是绝对必要的。而站在行政处罚主体的角度而言，有意识、有选择地适用制裁后果较轻的行政处罚形式，将无疑更能体现行政执法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，将会有利于相对人对行政处罚行为的接受与理解，从而有助行政管理的顺畅运行与整体行政效率的提高。三是海事行政机关有义务对当事人进行告知教育，使其了解自己的行为对水上交通安全及其他社会关系造成的多种危害与在法律上的多种不利后果，从而在今后的行为中能引起应有的注意，不致再违反他法而再受他种处罚。四是注意界定“一事不再罚原则”。所谓“一事不再罚原则”就是对某一违法行为不得给予两次以上的处罚。但对“一事”的理解不尽相同，较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为“一事”；较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算“一事”。笔者认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于“一事”的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状，在对此类违法行为实施行政处罚前，应当慎重考虑，恰当地界定“一事”法律范围，避免出现重复处罚或不作为现象。

2、调查取证要合法。

首先，海事行政机关向当事人收集违反《海上交通安全法》和《海洋环境保护法》等海事法律法规的所有证据资料，必须在海事行政处罚决定作出前全部收集完，作出行政处罚决定后向“当事人”补充收集的证据资料无效。其次，海事行政机关向当事人收集违法证据，必须采用法律允许的调查手段，其执法人员不得少于2人，并应向当事人或者有关人员出示海事行政执法证件，否则，当事人有权拒绝调查或检查，或者即使收集到证据资料，也是不合法和无效的。同时，执法人员与当事人之间有直接利害关系的应当回避。再次，当执法人员发现当事人涉嫌违反《海上交通安全法》等海事法律法规的证据可能灭失或者以后难以取得时，应及时报请所在单位负责人批准，按规定对证据进行先行登记保存。

3、证据资料要充分。

证据是依法收集能够证明当事人是否有海事行政违法行为的一切客观事实，以及对正确认定当事人是否有违法行为具有意义的其他情节的事实材料，也是正确实施海事行政处罚的前提条件。如果证据不充分或证据的证明力出现偏差，将对立案、处罚的实施等产生直接的不利影响，甚至导致处罚力度不够，有悖于8号令的立法初衷。同时亦可能成为当事人提起行政复议或行政诉讼的理由和海事部门败诉的潜在隐患。因此，海事执法人员必须高度重视证据及其质量，在调查取证中，要克服各种困难和不利因素，确保证据充分。

所谓充分，就是海事行政机关收集的证据资料不仅要做到事实清楚，而且要做到确凿，即证据资料应合乎下列基本要求：当事人违反海事法律法规行为发生的日期、地点、证人证言，当事人的陈述，现场勘验、检查笔录等证据资料的名称、编号和内容等都反映在书面资料上；当事人违法行为的主要内容摘录清楚、准确无误；询问笔录的主要内容和页数清楚完整，当事人相关资料和违法行为及其他相关证据资料复印件齐全；每份证据资料上都必须有当事人的签名及手印，证明是从当事人处取得的文字说明；执法人员和有关人员签名及填制有关记录的日期、海事行政机关签章及日期等齐全。通过充分的证据资料来清楚准确地反映和证明事实的真相。

4、违法所得认定要准确。

8号令中对具体海事行政违法行为的种类作了明确的规定，依照有无违法所得，海事行政违法行为可以分为两类，即有违法所得的海事行政违法行为和无违法所得的海事行政违法行为。8号令中共有26条涉及到海事行政违法行为有否违法所得问题，其范围包括违反海上航行、停泊、作业和通航安全保障管理秩序，违反海上危险货物载运和安全监督管理秩序等九大类别的海事行政违法行为，所包含的具体种类则更多，同时还涉及到了自然人和法人以及其他组织等不同的当事人。因而当事人违法所得认定也就成了海事行政处罚中经常遇到的问题和必不可少的重要环节，同时因涉及的具体海事行政违法行为各异，违法当事人不同，违法情形复杂多样，证据难以取得，所以当事人违法所得认定也是一个不易把握的难点问题。

违法所得是指当事人通过从事超出法律允许范围包括违法的营利活动，并对社会带来一定危害的行为，从而所获得的全部经济收益，而且收益应与当事人的违法行为有直接的因果关系。联系到海上的经营活动，某一具体海事行政违法行为的违法所得，应当是本次海事违法活动所能带来的经济收益，此项收益具有不可分性，应当概括为本次经营活动所能带来的全部收益。笔者认为，营运船舶因违反海事管理法规如船舶、船员配备及装载等不符合规定而开航所获得的运费等收入，转让、出卖有关证书所得收入，以及与其本次违法行为存有直接的因果关系的其他所有收入，均可认定为船舶所有人或经营人的违法所得。对自然人当事人个人违法所得的认定，应客观和实事求是，若有证据证明其本人从上述违法所得中获得了部分收益或有其他违法收入，则可将此部分认定为其本人的违法所得，如将船员未按规定取得合格的船员职务证书或未通过船员培训擅自上船服务所获得的工资收入认定为本人违法所得是准确的。在具体的操作过程中，应结合个案实际综合分析，严格区分违法所得和合法收入，不能一概而论。

5、处罚种类要有效。

《行政处罚法》第八条规定，行政处罚有七种：(一)警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。根据上述第（七）的规定，《行政处罚法》颁布前其他生效的法律、法规规定的行政处罚种类可以继续适用，而且以后出台的法律、行政法规还可以补充行政处罚的种类。《中华人民共和国海上交通安全法》第四十四条规定的处罚种类为：警告；扣留或吊销职务证书；罚款。《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第八条规定海事行政处罚的种类：警告；罚款；撤消船舶检验资格；吊销船舶国籍证书或临时船舶国籍证书；没收船舶登记证书；扣留船员职务证书；吊销船员职务证书；吊销海员出境入境证件；没收违法所得；没收船舶；法律、行政法规规定的其他海事行政处罚。因此海事行政机关只能按照海事法律法规、规章规定的权限和程序实施规定的处罚种类，罚款数额也必须在规定的幅度范围内进行裁量。

6、告知程序要到位。

《行政处罚法》规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或拒绝当事人的陈述申辩，则行政处罚决定就不能成立(当事人放弃陈述或申辩权利的除外)。因此，实施海事行政处罚，告知程序必须到位，即要做到“三要”：一要向当事人作出书面“海事违法行为通知书”，告知当事人拟作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述、申辩等方面的权利；二要对当事人提出的事实、理由和证据进行认真复核，当事人提出的事实、理由或者依据成立的，海事行政机关应当采纳；三要履行送达程序。能当面送达当事人的应派专人送达，不能当面送达的应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将“海事违法行为通知书”送达当事人，但不管采用何种方式，都应当制作书面“送达回证”，并在上面载明送达时间、送达地点、送达人、送达文书名称、被送达人、送达方式、收件人签名或盖章、备注等事项，避免当事人提出告知程序不合法、不到位等问题。

7、处罚文书要规范。

制作海事行政处罚文书，是实施海事行政处罚的重要环节，不能有丝毫的马虎。一是格式要规范，即应使用统一格式的海事行政处罚文书；二是填写要完整，海事行政处罚文书中不能有空、漏之处，并应使用全称；三是内容要准确，所有文书内容包括用字用词、不同文书的时间顺序均要准确无误；四是文书要齐全，即应分别制作《海事违法行为通知书》、《海事行政处罚决定书》、《海事行政处罚文书送达回证》等不同文书，应有的文书不能缺少。

8、听证程序要规范。

海事行政机关在作出较大数额罚款(对自然人处以1万元以上罚款，对法人或其他组织处以10万元以上罚款)和吊销证书的行政处罚决定前，应当按照《行政处罚法》的规定，告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的应当组织听证，并掌握好以下几点：海事行政机关应当在听证的7日前，向当事人送达《听证会通知书》，告知当事人举行听证的时间、地点等，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，听证应当公开举行；听证由有关海事机关指定非本案调查人员主持，主持人与本案有直接利害关系的应当回避；听证会应按规定程序举行，听证会记录应经当事人审核和签字或盖章，并制作听证会报告。未按当事人的要求和听证程序组织听证的，作出的行政处罚决定无效。

总之，实施海事行政处罚是一项严肃的执法工作，执法人员必须不断增强法制意识和执法能力，严格遵守行政处罚法和海事法律法规、规章以及上级机关对处罚程序方面的有关规定，自觉维护法律、法规的严肃性和公正性，维护当事人的合法权益和良好的海事行政管理秩序，确保海事行政处罚公正、公开，合法、合理。