浅谈建立纪检监察和人民检察院新体制

制方面进行改革，认真探索和采取有效对策，更有力地惩治腐败，是当前反腐惩腐的一项重要课题和紧迫任务。

一、正确认识腐败现象的危害性，是主动建立和采取最佳惩治对策的前提条件

一位民主党派人士说过：“谁能打倒（中国）共产党？谁也打不倒。只明腐败不除，才会不打自倒”。（参见《求是》杂志1994年第14期第19页），这并非是危言耸听，而是发人深省的。腐败是私有制和剥削阶级思想的产物，是一种历史现象，也是一种带有世界性的社会现象；腐败现象浪费社会资源和人类财富、阻碍社会生产力的发展，是动摇和破坏社会稳定的基础。

目前，我国出现的腐败现象是经济高速发展与伦理道德建设、法制建设等相对滞后所致。我们党是公共权力的执政党，是代表权力所有者----人民，管好权、用好权的无产阶级政党。而腐败现象侵蚀我们党的肌体，腐败分子动摇我们党的执政地位，破坏党同人民群众的血肉关系。当前，一些消极腐败现象的滋生蔓延，尤其是向权力核心的党政领导机关、向代表社会公平的司法机关蔓延，形成了最大的权力腐败，其表现形式，一是用政治权力换取经济利益；二是用经济力量贿买政治权力。这两种表现的实质都是权力商品化，都是发生在权力持有和金钱拥有者之间以谋取个人私利或小集团利益为目的，以损害权力的权益和利益为代价的“权钱交易”。所以，我们说反腐败的重点是遏制和惩治权力的腐败。

如何建立健全标本兼治，重点治本的科学而有效的惩治权力腐败的体制和机制，做到深化改革，制度创新，是防腐败，反腐败，最大限度地遏制腐败，严厉地惩治腐败的首要任务。在这方面，笔者认为，现阶段存在的如下问题值得研讨和创新。

二、纪检监察机关和人民检察院现行体制和工作机制存在的主要问题

我们的党和国家在反腐败的组织形式上和系统内最主要最关键的部门，是党和国家的纪检监察机关和人民检察院。这两个系统在反腐败斗争中成绩不小，但是，它们都有属“双重领导”，既要受同级党委和政府的领导，又要受本系统内的上级领导。随着腐败现象的日趋严重以及依然严峻的反腐败形势，这种体制和工作机制显然已跟不上形势发展和人民所赋予我们的艰巨的反腐任务的需要，并存在监督机构职责与权限不完全对称统一，缺乏权威性和独立性，难以发挥监督制约的效能，造成了实际工作中对权力监督制约不力，严重束缚着监督者的手脚等问题。主要原因及表现是：

1、“双重领导”体制下的反腐机构缺乏监督同级党委、政府领导的措施和勇气，监督体制建立在受制于当地主管部门的基础上，造成下级监督上级，难以操作的，软弱的甚至是走形变调的监督机制；造成了实际工作中的只能打“苍蝇”不能打“老虎”的监督太软、打击不力状况；造成了反腐败斗争的空白地带。监督者的人、财、物大权，都在所在地有关机关的掌握之中，监督者为考虑自身利益和不冒犯有关领导机关和领导干部，往往会使高官的腐败行为得不到有效的遏制和严厉的惩处。

2、“双重领导”体制下产生的纪检监察和检察机关的领导班子，缺乏独立行使惩腐职能的工作机制，特别是涉及到相当级别干部的问题和所在地局部利益时，地方保护主义盛行，案件查处难，干扰多，官官相护，处理更难，无所适从，以至于久拖不决，不了了之。

3、“双重领导”体制下产生的工作机制，对纪检监察机关和检察机关的领导和管理，是一种弱化的管理，使不敢监督、不愿监督、监督失职者难以受到追究，造成了监督机构的软弱失职。具体表现：

一是缺少具体的专业性强的考核办法及量化的工作目标及奖惩措施，以致造成两机关的纪律松驰，工作任务可多干，也可少干，随意性大的局面。

二是这两个机关的班子主要同所在地党委、政府及人大产生，使我们有的干部在工作和政治、以济生活中，为避免受打击和报复，为保护和寻求切身利益而出现了“傍大官”，不敢得罪大官以及干部之间“和睦相处”，明哲保身的处人处事方法和工作方法，有的甚至是搞地区性内部政策，同腐败行为同流合污，以致产生了管理者与被管理者，监督者与被监督者之间的权力与权力的相互交换，使监督走过场，得过且过。

4、纪检监察机关和检察机关由于经费不足等原因而产生的不良倾向

一是为向同级政府或有钱单位争取足够的办公办案经费，委屈求实惠，工作中不敢得罪有关当权者，对当权者的腐败行为采取听之任之，睁一只眼闭一只眼的态度，致使一定范围内的腐败现象得不到遏制。

二是采取“朋友多了路好走”，“人熟政策宽”等方式，为部门和个人的经济利益，以多交经济界朋友，保护、促进经济建设为由，“傍大款”，以各种名目要赞助，向发案单位搞摊派，甚者则以非法手段与发案单位和当事人搞权钱交易，徇私枉法。

一是纪检监察机关的内设机构臃肿。如宣传教育室，基本上履行的是同级党委宣传部门应做或可以做的工作，形成了宣传阵地上的重复机构和重复劳动；干部管理政策调研室，基本上履行的是本部门办公室的部份工作和同级党委宣传组织部门的部份工作，形成了干部管理的重迭机构；执法监察室，实际工作中只是参与本地区行政执法部门的部份监督工作，往往是对事不对人，对监督客体发挥不了法律效力和行政监督效力，往往只是流于形式的、面上的监督执法。

二是纪检监察机关承办的处理案件有70以上的案件都是来源于司法机关定罪判刑和不起诉案件（其中，部份案件是纪检监察机关立案后，认为构成犯罪而移送司法机关承办）。对这类案件，纪检监察机关按照案件管辖和党政纪案件审理程序，要到司法机关将全部证据及有关综合材料复印，作为案件处理依据，造成了在同一地区不同部门内对同一案件收集证据和管理案件档案的重复，这种重复劳动和重复耗费，不仅是对当前不断完善的法制建设的一种否定，而且增大了惩腐成本，造成了人力、物力、财力等的浪费。

三、解决的对策与措施

我们党在改革开放的事业中，历来是在集中抓经济建设的同时，始终坚持开展反腐败斗争。从改革开放之初的反特殊化开始，到中纪委二次全会以来，党集中力量着重抓了领导干部廉洁自律，查办案件，纠正行业不正之风等工作。年年下文件，时时发号召，可谓决心之大，规定之多，从党同人民群众的关系，到国家兴衰存亡的严重政治斗争，不可谓说得不透彻；从领导干部的座车，住房，电话，手机等等的使用，出国考察到申报收入，买卖股票，刹公款吃喝玩乐风……，不可谓规定得不具体。似乎是道高一尺魔高一丈，反腐败声浪一浪高过一浪，而腐败之风也一阵胜过一阵，小生产观念，平均主义观念，宗族观念，官本位观念，以及利己主义，拜金主义，投机主义，尔虞我诈，勾心斗角等腐蚀人们的灵魂，侵蚀我们党的肌体的丑恶思想和行为仍然存在。惩治腐败惩而难治，腐败分子腐而不败。问题出在何处？是我们的党员，是我们的干部政治素质差吗？是我们的制度、规定、办法太少，不够严密吗？是我们的思想教育工作没有抓好吗？显然不是。而是头痛医头，就事论事的滞后办法已无济于事，已不适应反腐惩腐的客观要求。还得从体制上、制度的制订和执行上探索研究，进一步地去健全。

总而言之，笔者认为，在进一步研究完善国家的有关法律、法规和党规党法以及准则，章程的前提下，大胆地，切实有效地改革现有监督体制，健全监督机制，采取以下对策，是开拓遏制和惩治腐败现象新局面的从严治标，加大治本力度的重要措施。

1、健全和完善纪检监察和人民检察院领导体制和干部进出机制。纪检监察和人民检察院领导班子和干部，按干管权限及有关程序由上一级党委、政府和人大、纪检监察机关及人民检察院产生、任命和考核，并只对上级负责，服从上级党委、政府，人大和纪检监察机关以及人民检察院等相关部门的监督和领导，使之形成高于被监督者的地位和权力。

2、实行纪检监察机关和人民检察院合署办公。造成三块牌子，一套工作机构和三项工作职能的高效工作机制，根据不同的主、客体和案件类别以及案件管辖种类，履行相应的党，政纪及司法工作职责。

3、保证纪检监察机关和人民检察院的工作条件和相应的权益。办公、办案及生活福利等方面的经费，由上级人民政府财政预算，按年核拨，统一核算，加强管理，并实行审计监督。

综上所述，建立中国共产党领导下的适合社会主义中国国情的纪检监察机关和人民检察院合署办公的高效垂直领导体制，依法提高上述监督主体的权威性和相对独立性，使他们勇于工作，积极进取，是更进一步加大党领导反腐败斗争的力度，战胜腐败的有力措施；是反腐败斗争进一步法制化，程序化，标准化，从源头抓起，标本兼治，抓大治本力度的首要条件。如果这样做，将从根本上改变监督机制弱化、软化的问题，进一步地使监督渠道畅通；将进一步使机构精简，形成合力，优势互补，扬长避短，促进党员、干部防腐、拒腐、反腐的自觉性，克服官僚主义，严格地执纪执法；将使监督主体增强信心，克服厌战情绪，大胆地履行工作职责，自觉地排除干扰，提高工作效率，降低反腐败的成本；将进一步地推进我国政治体制改革和民主法制建设，造成既拍“苍蝇”又打“老虎”的全面反腐败局面，更有效地遏制腐败，更有力地惩治腐败。

总而言之，只要我们敢于改革，善于改革；只要我们做到监督及时，着眼于防范，早早纠正偏差；只要我们做到监督准确，使令行禁止，杜绝形式主义；只要我们监督到位，做刹风整纪执法不手软，严惩腐败不姑息，我们的党将纪律更严明，执政地位更牢固，是任何敌人都压不倒，摧不垮的。