关于汉中市土地流转与适度规模经营情况的调查研究

关于汉中市土地流转与适度规模经营情况的调查研究（1）

——以汉中市下辖舒家营村、邢家坝村、黄营村为例

【摘要】：农地家庭承包经营曾经极大地促进了我国农业生产力的提高。但随着经济社会的不断发展，其规模小、生产效率低、抵御市场风险能力弱等缺陷却愈发暴露出来，因此，土地规模经营的优势及其必要性也更加明显。通过对汉中下辖三个自然村的调研，本文明确提出了农村土地适度规模经营是提高耕地资源利用率、大力发展现代农业的重要途径，也是现阶段农村经济发展的必然趋势。

关键词：流转、规模经营、适度、汉中

一家一户分散经营的小规模经营模式使农业发展步入困境，农民增收乏力，城乡差距日益扩大。特别值得指出的是，随着加入后过渡期的结束、近几年粮价的高涨，目前分散的小规模生产经营模式不仅不利于我国农产品国际竞争力提高、农民增收和农村剩余劳动力的转移，而且也使得我国的粮食安全问题凸显出来。对于这些诸多的问题，积极推进农地流转和适度规模经营是一个重要的、也是一个合适的解决途径。去年，中办、国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，更是对农地流转与适度规模经营作出了具体部署。

然而，在20xx年党的十七大首次提出要建立农村土地承包经营权流转市场至今，农村耕地流转及适度规模经营情况到底发展至何种程度，在地域发展不平衡情况下中部主要粮食产区又发展如何？以汉中市为代表着重调研其下辖三个自然村的情况，发现以下问题。

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一、适度规模经营的意义

（一）规模化经营是国际农业发展的大趋势

从经济理论的角度出发，规模化经营是提高生产力的起码要求。规模过小不仅会导致规模不经济，降低经济活动的效率，甚至还会破坏生产力。随着国际农业竞争的加剧，各国均通过一系列的改革来提高农业的规模化经营水平，世界各国、尤其是欧美等发达国家的农业均在向着土地规模化、生产专业化和集约化的方向发展。过小的土地规模不仅会直接导致生产成本和交易成本的上升，降低了农业的比较利益，而且大大增加了农业风险，不利于农业的可持续发展。

（二）适度规模经营是农业国际化和参与国际竞争的必然要求

随着经济全球化的加快，国际大农业对我国农业的冲击也越来越明显。农产品出口增长乏力，而进口增长却较快，农产品贸易自年开始出现了逆差。小规模经营的高成本劣势无疑是一个关键的因素，它降低了农业的整体国际竞争力。但从实际出发，庞大的农业人口基数和城镇化的滞后决定了我国的农业生产不可能采取美国和加拿大那种以土地规模求效益的做法，而只能采取适度规模经营。

（三）土地的小规模经营制约了我国农业发展和农民增收

从实际看，加速我国农业和农村的发展的重要途径就是将现代农业技术应用于农业生产，农业加速农业结构的调整，加快农村剩余劳动力转移。但现行的分散的小规模经营模式不仅不利于现代农业技术的应用和农业结构调整，而且不利于农村剩余劳动力转移。

（四）适度规模经营是我国农业发展方式转变的理性选择

只有加快推进农业发展方式转变，才能不断破解农业发展面临的矛盾和难题，提升农业产业的质量、效益和竞争力，为国民经济平稳较快发展提供强力支撑。适度规模经营的优点就在于它既考虑了农业生产的内在要求，同时又兼顾了我国农业人口基数庞大的特点。不仅如此实现农地的适度规模经营也是实现农村工业化的必然趋势。

（五）适度规模经营是提高农产品质量安全水平的重要途径

近年来国内外重大农产品质量安全事件频频爆发，农产品质量安全状况仍令人担忧。虽然从表面上看导致农产品质量安全问题的频繁发生多表现在产业链的某一个环节以及政府监管不到位甚至监管缺失等，但潜藏的深层次原因却是产业链上分散的小规模经营模式以及由此引致的各利益主体的逆向选择和机会主义行为。适度规模经营则会使得各个利益主体、尤其是生产主体逆向选择和机会主义成本提高，进而在各利益主体之间建立一种良好的信任机制，降低产业链上各利益主体之间的信息不对称、信息不完全及由此产生的利益对立，将农产品产业链上的各个环节和不同环节的各个利益主体链接成为一个高效运行的整体。

二、农地流转与适度规模经营的关系

农地流转是推进农业适度规模经营和发展现代农业的重要途径。现代农业的核心是科学化，特征是商品化，方向是集约化，目标是产业化。发展现代农业，离不开规模经营。但在目前，一家一户分散的小规模经营不能适应现代农业的发展要求。现有的农地承包户是每户耕种几亩地，且地块分散，使用机械耕作十分困难，加上农户经济实力差、资金少、农民的科技文化素质低，新工艺、新技术、新品种的推广应用，都遇到很大的困难。

可以说，在小农经济的条件下，发展现代农业几乎是不可能的。我国面临的迫切任务是要为现代农业的发展创造适宜的条件。这些条件的其中之一就是尽快使土地资源向种田能手或中国式的家庭农场集中，实行农业适度规模经营。而要实现土地向种田能手集中，其先决条件是要使农民承包地能自由流动。在发展现代农业的过程中，农地流转是基础性工作。只有使一部分农民土地通过流转向另一部分农民集中，农业才会形成集约经营。在一定程度上看，没有农地流转，就没有现代农业。

不仅如此，通过农地流转、实现适度规模经营还具有重要的现实意义。首先，是有利于减少土地抛荒。由于农村劳动力向非农产业转移，加上种田效益低下不少农村都不同程度地存在耕地抛荒现象。通过实现土地流转，将连片抛荒地，集中由少数人通过投入资金、技术来开发经营，既可以减少土地抛荒，又可以达到合理利用土地，增加农民收入的目的其次，有利于促进农业产业化、规模化生产。由于过去主要是一家一户分散经营，生产及产品都形不成规模，市场竞争往往处于劣势。一些有一技之长的种田能手要求扩大规模经营或经营项目却缺乏土地，而另一部分从事非农产业的农户却无力或不愿耕种土地。实践证明，通过农地的流转有利于解决和实现土地、劳力、资金、技术、信息等生产要素的优化配置和组合，有利于发展适度规模经营，促进农业结构的调整和优化，进而提高农业经济效益和农民增收最后，有利于推动土地使用权进入市场。中央对土地二轮承包提出"明确所有权、稳定承包权、搞活使用权"这实际上就提出了一个耕地使用权转让市场的问题。要规范这一市场，就必须建立健全土地流转机制，使农地流转在规范有序中进行。

三、汉中市及其下辖三村基本情况

汉中市位于陕西省秦巴山地西段，是陕、甘、川接壤区经济交往的纽带，是陕西西南部中心城市。全市辖十县一区 278 个乡（镇），土地总面积 27246km2.1998 年以来，汉中市紧紧抓住国家加快基础设施建设的良好机遇，使该市基础设施状况有了大的改观，随之带来的是经济的发展和城市化进程的提高。在本世纪初，汉中市政府出台了《汉中市城市总体规划（20xx- 20xx年）》，汉中市城市化发展速度逐渐上升。非农业人口数量不断增加，所占比例有所上升。1998 年汉中市总人口 363.96 万人，其中非农业人口 64.2 万人，所占比例 17.64%.20xx 年非农业人口所占比例是 19.51%,在这几年中，非农业人口所占比例共提高了 1.87%,逐年增长率为0.31%.

同时，本文统计了 1996- 20xx 年汉中市常用耕地数量，发现随着城市化进程的发展，汉中市常用耕地面积逐年减少，九年间汉中市耕地面积从 1996 年的 253.85 千公顷减少到 20xx年的 202.80 千公顷，共减少耕地 51.05 千公顷，耕地减少率为20.1%,平均每年减少的耕地面积高达 5.67 千公顷，年均递减率为 2.2%.尤其是 1998 年到 20xx 年减少速度加快，这五年共减少耕地 45.76 千公顷，每年减少耕地 9.15 千公顷，逐年减少率 3.67%.1998 到20xx 年这六年共减少耕地 46.6 千公顷，减少率为 18.68%,每年减少耕地 7.77 千公顷，逐年减少 3.11%.

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以下为经勘查后自制的三个自然村的平面图

（图片略）

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——以汉中市下辖舒家营村、邢家坝村、黄营村为例

四、汉中市农村土地流转现状及特点

（一）流转的速度加快，规模迅速扩大

由于区域资源分布和经济社会发展水平不均衡，平川经济发展快的县区土地流转也快，经济发展相对滞后的山区县的土地流转也较慢。目前，汉中市土地流转方式主要是零星的、小规模的、农户间的自发流转形式。而对于土地资源相对较好的汉台区来说，土地流转已经逐步演化为有规模、有组织的统一流转。如宗营花木基地一次性流转面积达 800 余亩；七里办事处汪家山等村为建设陕南植物园，一次性流转 1000余亩等。

（二）流转主要发生在耕作条件较好的地区

从土地流转发生的地域来看，目前主要分布在平川地区交通、水利等农业基础设施较好的地带。由于汉中市大力发展烤烟，因此，在土块面积较大和水资源相对丰沛的丘陵地带也发生了土地流转；而在城市规划区由于土地面积较少，很少发生流转；沿山丘陵地带和山区因退耕还林和耕作条件差，也基本上没有发生土地流转现象。

（三）流转形式多样化

目前，汉中市农村土地流转主要有转包、转让、互换、出租和其他等多种形式。从组织形式看，农户之间的自我流转仍然是农村土地流转的主要形式。在已经流转的土地中，农户间自我流转的面积占流转总面积的 80.7%,由乡村出面反租倒包的面积占流转面积的 19.3%.从权属变化的关系来看，主要形式有转包和租赁两种方式。其中，转包面积占流转面积的58.56%,出租占 20.33%,转让占 12.2%,互换占 5.05%.通过股份合作进行流转发展比较迅速，流转比例由 0.04%增加到0.77%.

（四）参与土地流转的主体呈多元化

目前，除农户间自发流转外，专业大户不断涌现，占地的规模也不断扩大。同时，不少工商企业、民企老板和城市下岗职工也到农村发展种养业，参与土地流转。他们一般通过乡村组织大面积、长期租赁农户的承包地，或发展规模化、专业化的种养业，或搞观光休闲农业。统计表明，汉台区目前以出租和"反租倒包"形式流转的土地中，受让方主要以私企老板、工商企业和专业大户为主。

五。汉中市农村土地流转中存在的主要问题

汉中市农村土地流转有了长足的发展，但依然存在较多问题。目前主要存在以下问题。

（一）农村土地流转程序不规范，缺乏有效的流转平台

目前，在汉中市农村土地经营权流转中，主要是农户与农户之间的流转，农户双方只是私下进行流转，并且以口头协议为主，大多数的流转没有书面转让合同或转让协议，因此流转无凭无据。同时，在流转的过程中更无中介机构的参与，对于极少部分签订了的协议，也会出现内容和条款不全、权利和义务不明确的现象，因此，合同也不能按时兑现，对于违约责任也难以追究。

（二）基层政府服务缺位

目前，汉中市许多基层政府对农村土地流转的认识还不够，定位也不准确，因此也影响了农村土地流转的进程。由于缺乏基层政府的引导和管理，目前农村土地经营权流转行为也只属于农民群众的自发行为，流转的数量少且速度较慢，并且致使有些土地流转事项不规范，容易产生矛盾，甚至挫伤了流转双方积极性，阻碍了农村土地流转顺利进行。

（三）与土地流转的相关政策措施缺失

由于目前有关土地使用权流转的相关政策措施还不够完善，并且与其相关的配套措施还处于缺失状态，致使流转双方担心自己的合法权利得不到保障，因此也只是进行短期的流转。对于土地流转的受让方而言，为提高土地使用率并获取较高经济效率，必须通过对所使用的土地增加资金和技术投入来实现，但是土地效益的显现必须经过较长周期才能实现，因此，受让方不愿进行短期流转。这就致使双方难以形成共识、达成协议。

（四）农民思想比较保守

目前，汉中市大部分农民的小农经济意识依然比较强，恋土情结比较重，并且由于农村社会保险和医疗保险发展比较落后，因此他们把承包田视为自己的"保命田",即使在外出打工或进城经商时，他们依然要保留承包田而不去流转，因而出现了大量土地荒芜的现象，还有部分农民只满足于现状，停留在种好"自家的田",不想扩大经营。供方态度的不积极和需方愿望的不强烈是汉中农村土地流转进程相对缓慢的主要原因之一。除了以上因素制约着汉中市农村土地流转的进程，汉中市农村土地面积较少、非农就业不稳定、地理条件较差和流转信息渠道不畅通等因素也是制约土地流转的重要因素。

六。汉中市农村土地经营的建议和对策

（一）加强有关农村土地流转政策措施的制定工作

各级政府要不断加强农村土地流转相关政策措施的出台，各司法部门应将《农村土地承包法》列入今后普法工作的重点，各主管部门要认真学习和宣传好中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》和《农村土地承包法》，以提高全社会对该法的理解和认识。同时，要明确土地流转流的程序，并由乡镇主管部门负责对合同进行审查、监督，实行制度化和规范化管理，彻底消除农民的顾虑和疑虑，使农村土地流转有法可依，加快流转进程。

（二）政府要提高认识，加强服务意识

对于各级政府而言，首先要统一思想、提高认识，把农村工作作为工作的重心，把增加农民收入放在农业和农村工作的首要位置。因此，在农村土地流转问题上，必须把农民群众的利益放在第一位，决不能因强调调整结构、搞规模经营而损害了农民的土地承包经营权。正确引导土地流转是一项复杂的、政策性极强的工作，既要克服操之过急、急于求成的思想，也要消除无所作为、放任自流的观念。各级有关部门要加强领导，各司其职，确保农村土地流转工作的健康运行。

（三）建立健全流转机制，规范农村土地流转

各级政府还应该做好以下几点：一是对乡镇和村级主要干部进行培训，切实提高他们的政策和法律水平，使其能够认真贯彻执行好国家法律和中央的农村土地承包政策，确保农村土地流转工作能够在自愿、有偿的原则下有序进行。二是规范流转程序。统一印制各类承包合同标准文本，在坚持"依法、自愿、有偿"原则的基础上，签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记。凡是涉及大面积流转或金额较大较复杂的承包合同时，要召开村民大会表决通过，同时培训农村集体经济组织内部土地承包合同管理人员，负责土地流转合同登记，调解和仲裁承包合同纠纷等。乡镇政府则主要监督农村土地的合理使用，提供法律、政策服务，依法维护当事人的合法权益。

村级组织主要应依法维护农民的土地承包收益和农村集体土地收益、监督农村土地的合理利用，为土地流转提供信息，做好协调工作。三是规范合同管理。县区统一编制土地经营权流转申请书、委托书和流转合同书。做好合同的登记、签订，加强档案和台账管理。四是建立科学合理土地流转价格体系。最后，要因地制宜，引导农户采取多种方式进行流转。应当按照《农村土地承包法》的规定，进一步拓宽工作思路，创新流转形式和流转方式，在具体的操作中，要做到因地制宜，因势利导以加速农村土地流转的速度。

（四）建立农村土地流转的平台，推进农村土地流转

一是要成立县级农村土地流转领导小组，负责抓好政策研究，并指导农村土地有序流转。有条件的地方可探索建立县级"土地储备库"或"土地银行",为农村经济发展提供充足的土地资源。二是培育适合当地农村经济发展的土地流转运作模式。三是抓住汉台区被省上列为土地流转试点的这一机遇，大胆试验，积极创新，为推动汉中市农村土地流转积累经验。各县区在建立农村承包土地流转档案和台账的同时，要实行大户登记备案制度。要设立土地流转风险资金。乡镇一级要尽快建立土地流转仲裁机构，同时还要建立健全土地流转管理和服务组织。在各级相关管理部门内部设立土地流转管理机构，并赋予相应的管理职权。乡镇设立土地经营权流转服务中心，村级建立土地经营权流转托管服务站。

（五）加强产业结构的调整

首先，要积极发展二、三产业，尤其是要发挥地区优势，即加强汉中旅游业的发展，以吸纳更多的农村劳动力就业。目前汉中市的二、三产业还不发达，因此吸纳农村剩余劳动力的能力还十分有限，这就决定了汉中市在短期内不具备土地大规模流转的条件，因此，我们还必须通过发展小城镇，大力发展乡镇企业和非公有制经济，通过引导农民外出务工等途径来减少务农农民的数量，这将会有效的促进农村土地流转。但是要坚决摒弃那种违背农民意愿，用行政命令方式来推进土地流转的做法。

其次，对人多地少或土地面积不大并且农户不愿放弃土地的区域，应把产业结构的调整作为工作的重点，通过建立示范点和示范片，以及提供资金、技术、信息和营销等支持的办法，引导农户连片种植，形成规模化生产，也可在村或组的统一组织下成立合作社或股份公司，引导农户自愿将承包经营权量化为股权来实施"股田制",即由合作社或股份公司对土地实行招标承包或对外租赁，或直接开发，农民按股份分红利。

（六）加强农民的思想教育工作，并推进农村社会保险发展进程

各级政府或组织要充分利用各种行之有效的宣传手段，大力宣传普及有关土地流转的相关法律法规，真正作到家喻户晓。并且要加强农民的思想教育工作，使其认识到农村土地流转的利益所在，了解农村土地流转的权利和义务。与此同时，要加强农村社会保险发展进程，使农民感到老有所养、老有所依，解除其对土地流转的顾虑，从而加快土地流转的步伐。

（七）培养经营主体，带动土地流转

一是政府应大力培植规模经营大户和流通大户。二是发展壮大龙头企业，认真落实农业产业化的各种优惠政策，大力支持壮大农业龙头企业，并促进订单农业的发展，允许农户以土地使用权入股，促进土地规模流转。三是大力发展专业合作组织，培养流通经纪人，提高农民组织化程度，促进产业发展，并结合产业结构调整确定发展项目，采取由乡村集体经济组织出面，以一定的条件把农户的土地使用权赎回，再以土地入股经营方式承包给组织内的大户，或者出租给法人单位从事农业经营，即以"反租倒包"的方式进行流转，以避免土地撂荒。