农村土地承包纠纷案件调研报告

近年来，土地承包合同纠纷的大量产生，有其深刻的历史背景和社会原因。我国人多地少，户籍制度又极大限制了农业人口的流动，农村土地一直是一种稀缺资源，且直接关乎农民的基本生活保障。但长期以来，农村土地承包经营权性质模糊不清，基层干部和广大农民法律意识、合同意识淡薄，政府相关部门的监督管理缺位，加之国家近年来的惠农支农政策不断出台，农村土地承包引发的诉讼和信访事件频发不断。及时掌握和准确处理此类纠纷，直接关系到农民的切身利益、农村的经济发展乃至整个社会的稳定和谐。

一、农村土地承包纠纷案件的基本特点

（一）成讼时间上的集中性

一方面，由于农作物的种植与收获受自然规律的制约和影响，90%以上的农村土地承包纠纷案件当事人往往选择在农闲季节提起诉讼，因此往往集中在每年的秋收后和春播前。相对于其他方式承包的农村土地承包纠纷案件，家庭承包方式承包的农村土地承包纠纷在成诉的季节性尤为明显。另一方面，从农村土地承包制度的历史发展进程看，国家政策一直起到主导作用，相关立法只是将执政党的意识上升为国家意识，使政策得到进一步的巩固。因此，国家农村土地政策做出重大调整前后，也是农村土地承包纠纷案件集中发生的时期。如国家出台"一免两补"土地政策后，发包方起诉承包方要求解除合同和承包方起诉发包方要求继续履行合同的大批纠纷诉至法院。

（二）诉讼主体上的群体性

作为农业大省，黑龙江省农业人口总数为1191万，农业人口比例高达45.8%.但相当一部分农业人口在一系列惠农政策出台前，因经营土地成本高、收益低而外出谋生。国家从收取"两金一费"即公积金、公益金和管理费，调整为统一征收农业税，再调整为免征农业税，粮食直补、良种补贴并实行粮食收购最低保护价后，农民经营土地的成本减少，收益显著提高。大批外出务工的农民纷纷要求回乡务农。部分纠纷中，发包方违约明显，承包方证据充分，胜诉率高，承包方往往选择共同诉讼。还有很多案件，起诉时仅仅是个别村民提起诉讼，但涉及问题却牵扯到其他村民或全体集体经济组织成员的群体利益，相当一批农户持观望态度。一个案件处理不当，往往引起连锁反应，波及整个村庄甚至乡镇。另外，受传统法律文化影响，农户们往往愿意凭借人多势众，甚至集体上访，赢得法院更多的理解和社会舆论的支持。

（三）纠纷类型上的多样性

长期以来，我国的农村经济发展模式较为单一，但是随着社会主义市场经济体制的逐渐完善和新农村建设的不断深入，农村经济发展呈现出多元、快速发展态势，农村土地承包也随之在承包主体、承包方式和权利义务内容方面体现出多样性。20xx年xx月xx日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》，以法律的形式明确了土地承包、流转、承包人的权利义务、发包人的权利义务、救济方式和法律责任。首先，就承包土地的权属而言，既有农民集体所有的土地，也有国家所有、依法由农民集体使用的土地，还有权属不明的土地。从承包土地的使用状况而言，既有耕地，也有林地、草地。从承包者的身份而言，除集体经济组织内部的农户外，还有外来人员以招标、拍卖、协商等其他方式进行的承包经营，且承包面积较大，赢利性明显。纠纷类型除了常见的外出打工农民回乡要地、出嫁女回原住所地要地及相邻农户之间争地等纠纷外，还如，有的农户因举家搬迁到小城镇，将所承包土地连同附着房屋一并转让他人，但未办理土地承包经营权变更登记手续，后又反悔，要求受让人返还承包地，但不要求返还房屋。有的农户承包土地后又进行转包，在转包合同到期后，次承包人主张优先承包权。有的承包合同经乡土地纠纷仲裁机构裁决予以解除，村委会在承包方未退出承包地之前，又将争议土地另行发包，现承包户因权利受损，起诉发包方和原承包户要求村委会履行合同、原承包户退出土地，产生合同之诉与侵权之诉的竞合。有的农户先起诉调整转包费，经法院判决支持后，次承包人不履行法院生效判决，该农户又另行起诉请求解除转包合同。有的农户在二轮土地承包时口头放弃承包经营权或弃耕撂荒，村委会将上述土地另行发包，后为满足该农户的要地请求，村委会又在其他农户的承包地中为其调剂，但其他农户拒不接受调剂而引发纠纷等等。

二、农村土地承包纠纷案件的成因

（一）合同签订不规范

1.合同主体资格混乱。根据《农村土地承包法》第十二条规定："农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。"但是在发包过程中，有些村委会和村民小组的职责分工并不明确，有的村委会和村民小组将同一块地分别承包给不同的村民，还有的村民小组将土地发包后，村委会收回村民小组已发包土地，重新对外发包或租赁，引发纠纷。

2.合同签订程序不规范。根据《农村土地承包法》第十八条规定，土地承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。但是在实践中，村、组违反法律规定的民主议定程序进行违规发包的情况屡屡发生，围绕承包合同效力产生的纠纷大量出现。有些村干部甚至在发包时搞暗箱操作，擅自以低价将土地发包给亲朋好友。有些村委会任意制订土地承包方案，以"优惠条件"将土地发包给非集体经济组织成员，引起了村民强烈不满。

3.合同约定内容不完善。有的没有签订书面合同，只有口头协议，一旦发生分歧，极易引发纠纷。有的虽签有书面合同，但条款不完善、不具体，有些条款甚至违反法律规定。如土地面积无约定或约定不清，甚至有的连土地的四至都未约定，仅明确了地块名称。由于约定不明，双方又各执一词，事实和责任难以认定。有的合同没有关于违约责任的约定，缺乏确保履行合同的制约机制，为当事人随意违约提供了条件，出现了随意缩短承包期、收回承包地和提高承包费，随意调整承包地，多留机动地不尊重农民的经营自主权，强迫种植、强迫流转承包地等。

（二）合同履行不诚信

1.发包方违约。主要包括两种情况，一是发包方非法变更、解除合同。根据《农村土地承包法》第二十六条和第二十七条的规定，家庭承包的，在承包期内，非发生法律规定的事由，并经过法定程序，发包方不得收回和调整承包地。"这是该法赋予农民长期、有保障的土地使用权的核心内容。"但现实生活中，有些发包方为谋取利益，在不符合法律规定的情况下擅自解除土地承包合同，收回农业用地用于营利性开发建设。二是发包方干涉承包方依法享有的生产经营自主权。依照《农村土地承包法》第十六条第一项的规定，承包方依法享有承包地使用、收益的权利。有的乡村干部不注意尊重农民的生产经营自主权，还习惯用计划经济时代的思维方式和行政干预的手段对农户的土地承包经营权的行使滥加干涉，以发展集体经济、搞规模经营等理由强行统一种植作物，或者强制收回承包地。

2.承包方违约。主要包括承包方对土地进行破坏性、掠夺性经营，擅自改变土地的农业用途，拒绝交纳土地承包费等情况。根据《农村土地承包法》第十七条的规定，承包方有维持土地的农业用途、不得用于非农建设的义务。土地管理法对于农业用地转为建设用地规定了严格的转用审批程序和征地、用地批准程序。在审判实践中，一些承包人未履行法律规定的审批手续，在承包地上建设永久性建筑，甚至容许他人在承包的土地内修建坟墓牟取利益。有的承包方在承包地上建筑、取土等，造成土地荒漠化，严重破坏耕种条件，使农用地难以恢复耕种。还有的承包方以各种理由逾期、拒绝交纳承包费，构成违约。

（三）土地承包管理不规范

1.没有土地清册或记载不详。现实中，很多村委会没有建立土地清册，或者用手写财务帐簿的方式代替清册，其中不少帐簿有改动，无法确定记载事项。有的村委会建立了土地清册，但是清册记载不详，承包经营的户主有的记载为原承包人，有的记载为受流转人；对各户承包土地的面积、边界记载不清，面积多为概数，诸如"道南边"、"沙坑北边"、"东房东边"等划分边界的字样十分常见。对于流转方式及变更理由基本无记载，关于流转土地的坐落、质量等级，流转土地的用途、流转期限没有记载的现象更是十分普遍。承包人之间发生争议时，村委会拿不出有力依据来证明土地使用权范围及流转详情，当事人只能通过向法院起诉确认自己的权利，导致很多不必要的纠纷产生。

2.机动地管理不当。村集体在划分土地时一般都会保留一些机动地不做分配，将其租赁给农户经营，租期5至20xx年不等，且一般事先收取部分或全部租赁费。由于近年来国家减免农业税，农民负担大幅度减轻，一部分租赁户不愿意再承担原租赁费，甚至要求退还已预交的租赁费，双方发生纠纷。有些村集体为了收取租赁费用，预留机动地超过国家规定的标准，未受益的农户发现当前种地效益好的形势，要求重新分配机动地，但原来的承包大户不愿意退出，产生纠纷。

（四）土地使用权流转不规范

1.转包转让型。税费改革前，有的农户觉得种地收益不高，便将自己的土地转给他人承包，其税费也相应由接受者承担。但这种农户间自发性的土地流转多是采用口头协议，没有书面协议来明确双方的权利义务，或书面协议内容不具体，签订协议后往往也不通知集体经济组织，更无法得到主管部门的备案。税费改革后，原承包户要求现承包户退还其土地时，双方往往各执一词，引起纠纷。

2.代耕代种型。以前不少农民放弃耕种，外出务工经商，不承担村里和国家的税费，村干部为了能完成国家税收任务，让其他农户代耕代种。代耕代种农户履行了缴费义务，且税改时这些耕地面积又纳入了代耕代种户的计税面积，现在原承包户回村，找代耕户或村集体索要自己的承包地，发生纠纷。

3.重新发包引发纠纷。前一段时期农民耕种收入较低，有些农户弃耕抛荒，外出务工，土地长时间没有人耕种。有些农户甚至明确表示放弃承包，将土地交回，村集体据此收回承包地，并发包给其他集体经济组织成员。但上述情况又不属于《农村土地承包法》关于承包期内发包人收回承包地的法定情形。税费改革后，种地收益增加，原来放弃承包经营权的农户回村要求继续承包，与新承包人和村集体发生纠纷。

（五）土地征用补偿不合理、不规范

城镇化、工业化和公路建设需要征用大量农村集体土地，但因，征用土地上我国现行征地制度存在很多弊端，农村集体经济组织并不能分享到农地增值的收益，被征地农民往往也得不到妥善安置和合理的经济补偿，这就弱化了土地对于农民的社会保障功能。农民失地后又失业，生活缺乏保障，引发了大量的群体纠纷和上访。另外，由于法律规定笼统，加之利益驱动，农村基层组织在发放、使用、分配征地补偿费用的过程中极不规范，随意性大，特别是因土地补偿费、安置补助费分配产生的纠纷大量产生。

（六）农业政策的变化

近年来，我国农业政策在不断向惠农支农的方向调整。20xx年开始，中央连续五年以1号文件对农民的土地承包经营权进行保障。20xx年xx月xx日，国务院出台《农民承担费用和劳务管理条例》，以行政法规的形式明确了农民应负担的费用和劳务的范围，减轻农民负担。20xx年，中央1号文件明确指出，着重让农民减负增收，通过"一免两补"大大减轻了农民负担，提高了农民承包土地的积极性。20xx年xx月xx日，全国人大全国人民代表大会常务委员作出《会关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》。国家陆续出台的一系列扶持粮食生产，促进农民增收的政策和措施，使得土地的现实收益和预期收益大大提高，农民承包土地的热情被重新点燃。许多在城镇打工的农民陆续返回农村承包土地，许多被弃耕的土地开始有人争相耕种，广大农民纷纷主张自己的土地承包权益，导致大量纠纷产生。

（七）人多地少的现实

人多地少是我国的基本国情，大多数地方人均耕地原本就少，加之城镇化、工业化的快速发展，基础建设需要征用大量土地，致使人地关系"雪上加霜",再加上土地补偿或土地置换不到位，从而导致人地矛盾十分突出。土地作为农民基本的保障和收入来源，在农民心目中的地位越来越重要，涉及土地的纠纷也越来越多。

（八）立法不足

1.立法的滞后与过分概括。目前，审理农村土地承包纠纷案件的法律依据主要是《农村土地承包法》，但该法作为农村土地承包的特别法是在20xx年出台。此前，此类案件审理的重要依据是国家政策、相关单项法律和最高人民法院20xx年出台的《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》。而截止20xx年底，全国已有98%左右的村组完成了第二轮土地承包工作。另外，20xx年农村税费改革后，关于农村土地承包经营权取得、流转、变更等新型纠纷大量产生，但因涉及政策和法律的衔接，各地对很多问题莫衷一是、做法不一。直到20xx年3月，最高人民法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，上述混乱状况才得到了很大程度的缓解。从我们掌握的情况看，土地二轮承包和因农村税费改革引发的纠纷，占近五年农村土地承包纠纷案件的70%以上。另外，《农村土地承包法》的内容比较原则，在实务中缺乏可操作性，法院对该法理解也不一致，不能得出一个令人信服的判决结果，无形中导致了土地承包纠纷案件数量的增加。

2.立法对现实考虑的不足。《农村土地承包法》规定，土地承包以户为单位，土地承包20xx年不变。但如国按照"增人不增地、减人不减地"的基本原则执行，就会出现"一地多人用，多地一人种","亡者有土，生者无地"等现象。该法虽然规定用机动地对新增人口进行调整，但又规定，机动地超过5%的不再增加机动地，因此很多村集体现在已无机动地可调整，许多新形成的农户不可避免地面临着无地可种的现实。而《农村土地承包法》第五条规定："农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人均不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利",这又间接增加了村集体在承包农户间进行土地调剂的难度。

3.土地承包经营权保障不力。理论界虽然一直将土地承包经营权定义为一种用益物权，但在《物权法》出台前，相关法律一直没有对此明确，土地承包经营权的物权权能无从发挥，从权利的取得、处分、变更及救济途径等方面更接近于普通债权。这种混有债权性质的农村土地承包经营权"无法像真正物权那样有必要的方法和程序可以对抗来自发包人和其他行政组织的干预".虽然《农业法》和《农村土地承包法》赋予了土地承包经营权一些接近于物权的保护方法，但在上述法律和相关司法解释中仍更多地体现了合同法的相关内容，弱化了农村土地承包经营权的绝对性，导致现实中承包地被擅自收回、随意侵犯的现象大量存在。

（九）法律意识不强

农民文化水平偏低，长期生活在熟人社会中，道德、习惯、人情对行为的引导作用大，迁就、忍耐、私了长期作为纠纷化解的主要途经，法律知识缺乏现实需求，风险责任和权利保护意识淡薄，基本法律概念不清，缺乏签订合同的技巧，不愿履行备案报批程序，随意涂改证书等现象时有发生。在承包经营土地时进行掠夺性经营，破坏土地耕作层或造成土地盐渍化，任意改变土地农业用途，不按约定交纳承包费。一些乡村干部的法律意识也比较淡薄，对耕地搞强制发包，对合同随意变更，对签订的合同想变就变，使承包方的合法经营权落空，产生大量纠纷。

（十）纠纷调处机制不健全

根据《农村土地承包法》的规定，土地承包纠纷可以选择协商、调解、仲裁、诉讼四种方式解决。如果协商、调解、仲裁等诉外解决争议机制顺畅，可以有效地减少诉讼，迅速化解纠纷，防止矛盾扩大。但是协商和非诉调解都要求双方自愿，且结果不具有强制力，而仲裁则存在机构设置不健全，仲裁效力不明确的问题。至今仍有许多地区没有成立仲裁机构，即使成立仲裁机构也没有开展仲裁业务，导致大量土地承包纠纷当事人不得不选择诉讼，增加了当事人和人民法院的负担。而法院审理案件要受相应程序法的限制，审理周期较长，容易延误农时，使农村土地承包合同纠纷和农民权益得不到及时处理和保护，引发农户集体上访，农户维权的成本也随之提高，形成恶性循环。

三、农村土地承包纠纷案件面临的主要问题

（一）案件数量多，增长趋势明显

20xx年国家实行农村税费改革时，黑龙江省被列为全部免征农业税和对种粮农民实行直接补贴试点省份，广大农民种粮积极性空前高涨，许多在城镇打工的农民走回家门承包土地。新一轮的土地承包热与20xx年农村土地二轮承包时的冷清形成鲜明对比，许多被弃耕、撂荒的土地开始有人争相耕种，农村土地承包纠纷案件数量日益增加，其中20xx年至20xx年期间流转的土地承包经营权在20xx年以后发生的纠纷逐年增加，所占比例居于首位。以黑龙江省哈尔滨市、齐齐哈尔市和绥化市为例。哈尔滨市两级法院20xx年受理农村土地承包纠纷一审案件537件，20xx年受理1217件，20xx年仅上半年就受理1459件，案件数量呈逐年大幅上升的趋势。齐齐哈尔市两级法院20xx年受理土地承包纠纷案件579件，20xx年受理1244件，20xx年受理1447件，增加趋势也较为明显。绥化市20xx年至20xx年上半年全市两级法院共审结一、二审各类农村土地纠纷案2316件，其中20xx年325件，20xx年782件，20xx年801件，20xx年上半年即达到408件。

（二）案件类型多，成因复杂

农村土地承包纠纷案件依诉讼标的划分主要有以下四种类型：

1.土地承包合同纠纷。具体情况较为复杂。有的村集体经济组织将机动地或荒地发包或用以抵偿本集体经济组织陈欠的债务，后一方起诉要求缩短承包期限、提高价格或者解除合同。有的村集体经济组织在发包土地时本村村民无人承包，通过广告发包给其他村的农户后，本村村民要求收回土地，迫使发包方起诉请求解除原承包合同。有的农户迁出后到居住地落户，迁出地发包方诉请解除合同，收回其承包地。还有的农户承包土地后自行开荒使实际耕种的承包地面积多于承包合同约定的面积，发包方起诉要求农户将新增面积上交并按承包合同约定的价格交付新增土地的承包费。有的村集体经济组织在农户承包期内违法调整或收回承包地，农户诉请继续履行原承包合同等等。

2.土地承包经营权侵权纠纷。主要表现为农户之间抢种相邻争议地块，农民强种村机动地或强种其他农户承包经营的地块，新增人口农户强种村机动地、预留地。另有因发包方收回或调整农户承包经营的土地引发的纠纷，如人走家搬、户口未迁出的农户，服刑、劳教、被拘役的农户，躲避计划生育或村级债务的外出农户，农村妇女结婚、离婚、丧偶后村集体收回其承包地另行发包，造成这些农户二轮承包时无地可分而产生纠纷。

3.土地承包经营权流转纠纷。主要缘于农户之间转让、转包、互换、出租或将土地委托给亲属或他人代耕后因国家农村税费改革，"一免两补"政策出台，使原约定的土地流转价格对一方而言显失公平，因而一方要求变更或解除合同引发纠纷。也有少数土地承包经营权流转后，接受流转一方（主要是次承包人）主张优先承包权引发的纠纷。

4.土地承包权继承纠纷。此类纠纷多为继承人争种被继承人生前承包的土地，如公婆与丧偶儿媳之间、兄弟姐妹之间争种死者生前承包经营的土地引发的纠纷，还有的父母死亡后子女要求继承土地承包经营权，解除父母生前与他人签订的土地承包经营权流转合同。

（三）认定事实困难

对证据的分析与认定是认定事实的基础，但农村土地承包纠纷案件中的证据在形式、内容和取得方式方面普遍存在不同程度的问题，另有管理、自然等其他因素掺杂，给认定案件事实造成了较大的困难。主要表现在以下五个方面：

1.证据形式上存在瑕疵

（1）土地承包经营权证书瑕疵。一些县区至今未统一办理土地承包经营权证书或者未将土地承包经营权证书发放到户，以至纠纷发生时承包方不能出示其权利凭证。

（2）土地承包合同瑕疵。从卷宗反映的情况看，各地的土地承包合同大多为格式合同。有的发包方负责人未签字，有的未加盖发包方公章。有的承包方未签字只捺押，有的承包方由农户未成年家庭成员签字。

（3）土地流转合同瑕疵。有的承包经营权人将经营权转包、互换、转让或交由他人长期代耕后未签订书面的流转协议。有的以收取流转费的收据代替协议。有的签订了书面流转协议但手写字迹不清。有的仅有一份流转协议，因字迹不清双方说法不一难以辨清。有的协议未标明签订日期。有土地承包经营权转让合同未经发包方同意。大多转包、互换、租赁或其他方式流转合同未报发包方备案。

（4）缴费票据瑕疵。有的票据上未载明缴费人姓名。有的票据缴费金额只有小写无大写数字。有的票据未写明缴费明目。有的票据未标清缴费年度。有的票据未写清缴费日期。有的票据未加盖收款单位公章。

（5）证人证言瑕疵。有的证人出具了书面的证言后未出庭作证。有的证人与当事人一方有亲属关系或利害关系。

2.证据内容不详

（1）土地承包合同内容不规范。许多土地承包格式合同缺少合同主要条款，如承包土地的坐落、质量等级，承包起止日期，承包土地的用途，违约责任。大量土地承包合同对发包方和承包方的权利和义务约定不明或利益失衡。

（2）土地流转合同约定不明。关于流转土地的坐落、质量等级，流转土地的用途、流转期限及违约责任约定不明的现象十分普遍。

（3）土地清册记载不详。承包经营的户主有的记载为原承包人，有的记载为受流转人，对于流转方式及变更理由基本无记载。对各户承包土地的面积、边界记载不清，面积多为概数。

（4）书证之间存在矛盾。有的案件争议涉及土地面积，而当事人提供的土地承包经营权证书与土地清册上记载的土地面积不一致。还有的经丈量农户实际耕种的土地面积与前两者均不一致且出入很大。有的案件不仅双方当事人提供的证据内容相互矛盾，而且同一当事人提供的证据也相互矛盾，难以自圆其说。

（5）证人证言随意性大。有的证人碍于邻居情面或出于感情因素完全按一方当事人的意愿出具证言，经出庭质证反映出其对相关事实一无所知。有的证人为双方当事人出具内容相反的书面证言，尔后拒绝出庭作证。

3.举证不能或不充分

土地承包或流转合同约定的履行期限较长，少则三、五年，多则三、五十年。长期合同的承包方或受流转方为培肥地力，提高农业生产能力，多根据合同约定的履行期限核算对土地的投入。调研中反映出旱地改水田的投入很高，但由于投入方未保留、全部或部分遗失相应证据，诉讼中举证不能或举证不力，有些甚至无法鉴定，以致法院难以认定其损失数额。

4.影响事实认定的其他因素

管理漏洞、自然因素、人为因素等也会影响事实认定。如因发包方承办人或者负责人的变动或集体经济组织的分立或合并时交接不清；长期风沙作用使原本作为土地承包边界的沙坑或洼地被填平或房屋因年久失修倒塌；一些农户的承包地被洪水淹没后地界被毁；有的农户私自移动地界标志物等等，给法院认定事实增加了难度。

司法作为解决社会矛盾的最后一道屏障，在面对大量涌出的、直接关系到农民根本利益和农村社会的稳定的这一类纠纷，尽管非常慎重，但仍然难以避免这样的尴尬：重当事人举证就难以保证审判结果公正；重个案的法律公正又难以兼顾审判的社会效果。有些案件尽管法院裁判并无不公，但败诉的当事人会不断上诉、申诉、上访。这样一来，法院不仅没有解决纠纷，还成了被信访的对象。而且当事人也因为自身的行为，使纠纷解决的成本不断上升，成为基层稳定的隐患。

（四）适用法律不统一

随着国务院一系列农村土地政策的出台，各省市根据自己的实际情况相继制定了更为详细的政策，对土地承包方及国家政策作出了具体解释。但是，由于法律没有明确规定，法院在审理案件时对概括性的法律条文可以作出不同的理解，对相互矛盾的政策和法律也可以作出不同的选择，突出表现为同样事实不同裁判，结果或意见分歧明显：

1.流转合同解除与否不同。在同一市辖区内基层法院审理的案情基本相同的土地承包经营权流转纠纷案件中，有的法院判决解除双方当事人之间的流转合同，有的法院则判决驳回原告解除合同的诉讼请求。

2.承包或流转合同效力确认结果不同。《农村土地承包法》第十八条第二款第（三）项、第二十七条第二款、第四十八条第一款均规定了农村集体经济组织的民主议定程序，在发包方违反这一程序与承包方签订的土地承包合同效力问题上，不同法院裁判结果相悖。又如《农村土地承包法》第三十七条中关于"采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案"的规定，在实践中有的法院依据转让未经发包方同意或其他方式流转未报发包方备案的事实确认流转合同无效，有的法院则确认同样的流转合同有效。

3.承包经营权继承与否不同。以家庭承包方式取得的土地经营权，有家庭成员之一死亡后，其承包地是否按继承关系处理，《农村土地承包法》中虽有提及，但没有深入论述，成为司法实践的难点之一。除林地外的土地承包经营权继承纠纷，有的法院判决耕地、草地的承包经营权在承包期内由继承人继续承包，有的法院则不支持当事人要求继承承包经营权的诉讼请求。

4.一户两籍者与原居住地集体经济组织签订的土地承包合同解除与否不同。在黑龙江省农村中，不少农户持有两份户口簿且在两户籍地均享有土地承包经营权。案件审理过程中有意见认为，应依据公安机关就原户籍应否注销来确定原合同应否解除，另有意见认为应以一户一地为原则，依据这些农户在新户籍地是否取得承包地的事实确定原承包地应否收回。

（五）政策、法律与现实之间存在矛盾

1.法律与政策之间的矛盾

《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》第四条明确规定："要严格执行《农村土地承包法》的规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。"但《中华人民共和国土地管理法》明文规定："承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。"村集体按照土地管理法有收回承包地的权利，但是依《农村土地承包法》及国务院政策的规定又要将承包地退还，立法本身就存在矛盾。农村土地承包法和土地管理法是相同位阶的法律，没有效力优先之分，这种立法和政策之间的矛盾给法院审理案件造成很大困扰。

2.政策与现实之间的矛盾

农村土地承包经营三十年不变是我国为了维护土地承包稳定制定的政策，但这一政策进行必要调整，才能适应现实的需要。在土地承包经营过程中，村委会土地的面积数量和农户的家庭人口处于一种动态变化过程，无论是土地被征用还是一段时间内农户家庭发生人口增减的变动，发包方即村委会或村民小组对发包的土地进行调整是不可回避的。如果机械套用农村土地承包法第二十条的规定而不及时调整，势必会使一部分新增农户丧失耕地无田可种。

3.政策与民意之间的矛盾

在税改之前部分农民将土地撂荒，外出打工。村委会为了完成税收任务，一般都会找人代种或收回承包地重新发包。税改后，外出农民开始返乡要田，农户与农户及农户与村集体之间的矛盾也相继出现。依照农村土地承包法的规定，农户有权要回自己的承包地，虽然政策明确规定对农户所欠税费，应列明债权债务，按照农村税费改革试点工作中清理乡村债务的有关规定妥善处理，但是对欠税户确权确地还是受到欠税等问题的干扰。尤其是有能力缴纳税款却逃税者，这种"钉子户"现象已经违背了大部分农民心目中对于公平观念的认定，超出了农民的伦理界限。政策满足逃税户返乡要地的要求，是基于这部分人利益的考虑，但这只是部分民意，并且直接与其他依法纳税农民的利益相背，造成了社会不稳定的因素。

四、审理农村土地承包纠纷案件的意见和建议

（一）法律适用方面

1.诉讼主体的确定。一是农户之间经营权流转经村委会同意或备案的，村委会的诉讼地位如何确定。应以流转双方为诉讼当事人，村委会不宜作为诉讼主体。若原告坚持以村委会为被告或第三人，则依诉状进入诉讼程序，但在判决主文中不判村委会承担民事责任或单独列项判决驳回原告对村委会的诉讼请求。二是一地数包纠纷案件中发包方与实际占有使用土地的农户何者为被告。此类案件，各承包户均持有与发包方村委会依法签订的土地承包合同。未实际取得土地的承包方往往以村委会和实际占有者为共同被告诉至法院，一方面请求村委会履行合同，另一方面请求实际占有者退还土地承包经营权。对此应结合具体案情向原告释明要么变更诉请为请求确认发包方与实际占有者之间签订的土地承包合同无效，要么变更被告。若按合同纠纷诉讼则以村委会为被告，若按侵权纠纷诉讼则以实际占有者为被告，只能二者择一，尔后根据原告的选择做出相应的处理。三是农户弃耕或撂荒后，村委会收回其承包地另行发包给其他农户，原承包户回乡要地时村委会从其他农户的承包地中为其调剂，而部分被抽取土地的农户不履行与村委会签订的调剂合同引发的纠纷当中何者应作为原告主张权利。依据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《土地承包纠纷解释》）第六条的规定，应由原承包户作原告起诉请求确认村委会与其他农户原来签订的承包原承包户享有经营权的土地的合同无效，返还土地。

2.为承包地被收回的抛荒土地农户解决土地问题

根据《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》第四条的规定，对《农村土地承包法》实施以前收回的农户抛荒承包地，农户要求继续承包耕作原则上应允许。如果原承包土地发给本集体经济组织以外人员，应将土地重新承包给原承包户。但如果已将收回的土地分配给本集体经济组织成员，新的承包合同继续有效，只能由村集体在机动地中调剂或者通过流转帮助解决。但是，如果现在村集体已经没有机动地可以分配，也没有其他农户愿意进行土地流转，要地农户的权利如何得到保障。应该明确，《通知》规定的"帮助"农户通过土地流转获得耕地，并不具有强制性，不能强制其他农户将土地流转给要地农户。虽然现有法律和政策保护抛荒农户的土地承包权，但因其存在土地抛荒行为，应承担回来后没有土地可以分配给他的风险。否则如果强行从其他农户那里通过流转为其解决耕地，违背了民法最根本的公平原则，将会引起更为严重的秩序混乱，影响社会稳定。

（二）案件审理方法方面

农村土地承包经营权是农村生产关系的重要组成部分，是集体经济组织成员的基本权利。能否妥善处理农村土地承包纠纷，关系到广大农民群众的切身利益和农村经济社会稳定，关系到社会主义新农村建设的进程。因此，对于案件的审理一定要注意方法，尽量平息当事人之间的矛盾，最大程度上解决纠纷。

一是要高度重视审理农村土地承包纠纷案件。审理中要坚持依法、客观、公正的司法原则，正确适用法律，客观认定案件事实，公正的作出裁判结果。

二是要做好当事人的疏导工作。基层法院在受案前疏导当事人通过非诉讼渠道化解矛盾，引导或帮助当事人通过行政机关解决争议。有仲裁条款但未经仲裁的，告知当事人先向仲裁机构申请仲裁；集体经济组织成员在起诉前并未实际取得土地承包经营权的，法院不予受理，告知其向有关行政主管部门申请解决。

三是要注意强化调解在审理农村土地承包纠纷案件中的作用。法院应该坚持以调解为主的原则，深入实地，全面掌握争议土地的基本事实，找准稳妥解决纠纷的切入点，耐心、细致、深入地做好诉讼调解工作，注重发挥村委会、地方党政有关部门的参与协调作用，努力实现法律效果与社会效果的有机统一。

四是要做到慎审快结。法院审理案件时应合理确定和把握时机，尊重本地农业生产的自然规律。对于涉及到土地承包经营权设立、调整、变更的案件，尽可能在当年农作物秋收后受理，在下年春耕前一、二审结案，不影响农民第二年的耕作。

五是科学认定和使用证据。农民的法律意识普遍不强，很少注意保留土地承包经营权设立、流转时的相关证据，如果法院审理案件机械依照《证据规则》进行，很多农民的诉讼请求都无法得到支持。法院在审理过程中，应更多的注重实体正义，最大程度上保障农民的合法权益。

六是要着重做好判后息访工作。法院应建立土地承包纠纷案件信息网络和层层负责的信访责任制，全面了解和协调此类案件审判状况。裁判作出后当事人不服、不解或误解并通过各种途径信访的，由主审法官、合议庭成员、审判庭长和主管副院长逐级接待处理，做好释法工作，直至信访人员满意息访。

七是要注重维护社会稳定。判决生效会对社会产生一定影响，如果对于所有回乡要地的人都给予土地，势必打破现有土地向种田能手、大户转包的集约趋式，对农村的经济长远发展不利，并且在村集体没有足够空余机动地的情况下，容易引起更大纠纷。因此，对于外出务工农民回乡要地，应区分不同情况对待。对于确实回乡种地的农民，要确保其有地可种，使其有生存的保障；对于只是因为国家土地政策变化回乡维护自己的权利，并不打算实际耕种的农民，在确权确地的同时，应帮助其与实际耕种者签订租赁合同，这样既保障了农民的土地承包经营权，也维护了现有耕地使用状况的稳定，有利于实际耕种者收回土地投入，尽量减少对任何一方权利的侵害。

（三）几点意见和建议

土地承包纠纷源于多个层面，牵涉范围广泛，有些方面的问题需要社会各个部门相互配合，多管齐下，方能从根本上加以解决。

1.完善立法，健全相关制度

一是科学完善《农村土地承包法》，规定土地承包纠纷仲裁前置程序。农村土地承包面广量大，土地承包纠纷情况复杂、政策性强、解决难度大，仲裁方式方便、快捷，既能克服信访渠道解决问题周期长、成本高的问题，又能克服诉讼程序复杂、审理时间长的问题，便于及时有效化解矛盾。

二是制订《农村土地承包法实施细则》，细化《农村土地承包法》的相关规定。在深入农村实地调研的基础上，明确农村土地承包及经营权流转的具体操作定义，制订土地承包合同和承包经营权流转合同范本，将目前普遍缺少的合同标的物土地的坐落、质量等级、用途等条款纳入范本，便于农村基层受众实际操作。

三是建立严格的农用地保护制度。任何单位任何人占用农业用地的，必须根据《中华人民共和国土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，与承包农户签订协议，履行合法的征占用手续。政府公益性建设及经营性项目建设占用土地，均办理合法的征占用土地手续。

四是完善农村土地承包经营管理制度。各地应结合本地区农村集体经济组织的历史和现状制定和完善本地区土地承包经营管理制度，明确管理机构和人员的编制、职责范围、奖惩机制。对本地区土地承包经营权的享有和流转主体，经营和流转的程序及费用计算、法律责任等作出明确具体的规定。

五是健全解决农村土地承包纠纷的调解和仲裁制度。就现有法律来看，仲裁的性质和仲裁裁决的法律效力还缺乏相应规定，农村土地承包仲裁究竟是法定仲裁还是约定仲裁，没有定性。当事人对农村土地承包仲裁机构作出的裁决不服而向人民法院起诉的，人民法院如何处理仲裁裁决缺少法律规定。因此，在立法上要明确土地承包纠纷调解组织和仲裁机构的组织原则、设立程序、工作职责及具体工作程序与实体要求，辅之以相关机构和人员的考评、奖惩机制。应突出反应迅速、权责明确、程序简便的特点，既便于当事人解决纠纷，又可缓解法院受理案件的压力。

2.加强行政机关的管理职能

农村基层政府组织的行政管理服务行为直接涉及农村地区千家万户的切身利益。这些机关或组织行政不作为、管理不到位或服务跟不上是酿成纠纷的重要因素，故应从以下几方面加以改进：

一是纠正农村土地承包中侵犯农民权益的违规违法行为。对二轮土地承包全面进行"回头看",切实解决好二轮土地承包工作中的遗留问题。规范土地承包和流转合同，参照有关的示范文本补齐或调整合同条款。坚持"一户一证"的原则，规范土地经营权证的发放，没有发放经营权证的要补发经营权证，未发放到位的要逐级落实发放到户。发现二轮承包中的违规违纪行为要坚决纠正。

二对农村土地进行普查，明确土地权属并加强对村级土地工作的管理。政府应加强对村委会工作的监督和指导，特别是土地发包的全程监督，以维护村民的承包经营权。规范土地合同样本，指导村委依法订立合同，减少订立合同中的随意性和粗放性，细化合同条款，明确合同责任。未了进一步搞好土地工作，政府部门依你更改依法进行土地普查，了解土地现状及不安定因素，进一步明确地界，确定一些新增及权属不明土地的权属。

三是建立统一的户籍管理网络。由于户籍管理存在漏洞，有些农民在原居住地保有户籍和承包田，外出务工时又重建户籍并在新户籍地分得承包田，是引发部分农村地区土地承包纠纷的直接原因。因此，户籍管理部门应严格管理，建立城乡间、乡际间统一、联动的管理网络，尽可能扩大网络覆盖面并切实发挥联动功能，避免出现工作盲点，进而免除不必要的纠纷。

四是依法建立农村土地承包纠纷调解和仲裁机构。乡（镇）人民政府作为基层政府，最了解体育的的现状及纠纷的原因，可因势利导的调解矛盾，化解纠纷，稳定土地承包关系。目前，各地的土地仲裁机构发展不平衡，没有建立的地方应当尽快建立。要解决好仲裁委员会的人员编制、日常工作经费和乡镇经管站的调查、调处工作经费。

五是全面加强法制宣传教育及培训。加大对《农村土地承包法》、《合同法》、《土地管理法》的宣传力度。县级司法行政部门和各镇、村应充分发挥法制宣传的作用，通过组织法制宣传队、定期开展送法下乡活动、设立法制咨询平台等形式大张旗鼓地宣传土地承包纠纷处理方面的法律法规，尽可能做到家喻户晓，使发包方与承包方明确各自的权利义务。

六是建立健全农村社会保障体系。对于无机动地或虽有机动地但不宜调整的，应妥善解决无地农民的生活问题。应尽快建立健全农村医疗保障体系、农民最低生活保障体系等各种农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧。

3.转移农村劳动力人口

一是着力减轻农村土地的人口承载力。积极引导广大农民向农业的深度开发、广度开发进军，发展（感觉不对）农业；大力发展打工经济，多渠道、多途径输出农民，远距离转移农民；进一步引导、鼓励各地发展农村二、三产业，加快建设城镇步伐，就近转移农民；加快小城镇建设，就地将农民转为市民；探索"股田制"的做法，引导农民以土地入股形式，将承包权与经营权分离开，使外出务工经商的"农民",既可以获得打工收入，又可以获得承包权所带来的收益，同时也可以提高土地适度规模经营、集约经营，一举多得。

二是培育和发展多种形式的民间合作组织。要切实保护农民权益，必须允许在经济领域、社会政治领域建立真正代表农民利益，表达农民意愿的农民组织。如农村基层调解组织、土地承包中介组织等。有关部门要加强对农村基层调解组织的指导，完善制度，明确职责，不断提高农村基层调解组织处理农村承包纠纷的能力和水平，把村民之间、干群之间发生的易激化的农村承包纠纷及时解决在基层，防止影响农村社会稳定。还应当鼓励支持乡镇以上的农民协会，使之作为农民的社会组织，作为政府联系农民的桥梁，反映民意，依法保护农民的合法权利，促进农村的善治。

农业、农村、农民"三农"问题是近年来党和政府关注的热点和焦点问题，也是关乎国计民生和社会和谐稳定的关键问题。以土地为主要依托的农民生存和发展权益的维护具有长期性、复杂性和联动性的特点，任务十分艰巨。我们还将在此基础上开展更加广泛、深入、细致的调查研究，为构建和谐农村做出积极的贡献。