对加强权力运行监督制约机制的思考

对加强权力运行监督制约机制的思考

权力问题是党执政的核心问题，也是体现党的先进性的本质问题。纵观古今中外，腐败都是公有权力缺乏必要的监督，运行失控、失衡而被滥用所致。因此，加强权力监督，建立健全权力运行监督制约机制，是一个关系党和国家的前途和命运的重大问题。本文试从这方面作些思考和探讨。

一、权力缺乏监督的主要表现

在党风廉政建设和反腐败斗争实践中，对权力的监督软弱无力且漏洞较多，不愿监督、不敢监督、不去监督、无法监督等问题依然比较突出，主要表现在以下几个方面：

1、职权与职责不明确、不对等。现实中，许多人“官念”越来越浓，总认为当官相对其他职业风险小、回报大，并且能最大限度地满足个人尊严。权力与责任不明确，给一些玩弄权术者创造了条件和机会；权力与责任不对等，权力大于责任，导致监督无法适从。

2、监督职责和监督权威相脱节。由于决策权、执行权、监督权不合理的配置，导致权力运行监督的软肋。一直以来，我们部分党政机关，特别是执法部门机关都设有纪检监察机构，担负着本部门、本单位的监督重任，从监督者的知情能力来看这种设置是合理的。然而这些纪检监察机构从属于本部门、本单位，人权、财权均掌握在部门领导手中。试想在这种情形下，他们对本部门、本单位的监督还能做到强有力吗？在多数情况下，单位部门领导出于自身的职责和政绩考虑，对于本部门、本单位出现的问题往往大事化小，小事化了，尽可能地“内部处理”。这在一些条管单位中显得尤为突出。

3、现有的监督机制在实践中遭遇难题，缺乏权威性。建国以来，我们逐步建立起由立法监督、司法监督、行政监督、党内监督、舆论监督、政协和民主党派监督、人大监督等所构成的监督体系。从理论上来看这一体系是完备的。但在现行监督体制和机制下，这些形式的监督，其作用的发挥往往是非常有限的。长期以来我们的党政监督存在着体制性的障碍。专门的监督机构缺乏应有的地位和独立性。不仅是纪检监察实行双重领导，而且司法监督、人大监督在实际监督过程中也同样受到地方党委和政府的掣肘，而舆论监督更是缺乏相应的法律支撑。

4、维护党内制度的严肃性失之于宽、失之于软，权力运行过程缺乏有效的程序制约和保障。民主集中制，集体领导在有些单位流于形式。一些领导干部独断专行，不尊重班子成员的意见，任意越权包揽；有的班子成员原则性差，看领导眼色行事，使一些错误意见也能通过合法程序。对抵制、干扰和破坏党内监督的行为，目前尚无可操作性的规定及检查的标准，给少数人以权谋私提供了条件。

5、法制不健全。监督制约权力的法律还存在不少疏漏和缺失，这就造成了法律对部分权力的制约上存有空档。现行的法律、法规、规章、条例中有关自由裁量的范围、幅度弹性过大，使公务员在行使自由裁量权的过程中，容易受到判断标准、感情取向、甚至权钱交易等外在因素影响，造成执法中的滥用职权和显失公正。对惩治性的事后监督比较重视，防范性的事前事中的监督比较薄弱。同时，在关于权力监督的问题上，至今没有一部专门的较为完备的监督法。

二、建立健全权力运行监督机制的几点思考

建立健全权力运行监督机制，是一个涉及面广复杂的系统工程，要对权力制约机制进行具体化、精密化的设计，使之运转合理，制约有力。

（一）建立宣传教育机制，端正权力意识

正确的权力观，不是自然形成的，而是在由不自觉到自觉的过程中逐渐形成的。在这个过程中，宣传教育发挥着基础性作用。一要实行跟踪式教育。要把权力观教育贯穿到干部培养、成长、成熟的全过程和考察、提拔、使用的每一个环节，准确把握干部在特定时期和特定环境的思想动态，认真研究权力观形成和发生变化的规律，分别制定长期的和阶段性教育规划，有的放矢地抓教育，使公共权力观真正入心入脑。二要实行开放式教育。正确权力观的形成，受到多方面因素的影响，涉及到社会生活的各个领域。必须拓宽教育渠道，整合教育资源，建立组织教育、单位教育、家庭教育和社会教育等相互补充、相互配合、相互渗透的开放式教育格局，增强干部对权力的理性认识，把党纪国法以及道德规范对权力观的要求内化为自觉行为。三要实行分层次教育。根据各级领导干部、普通党员干部所处地位和环境，在教育内容、教育形式的选择上也要各有侧重、增强权力观教育的针对性和实效性。比如，在正确处理监督与被监督的关系上，对领导干部要着眼于提高接受监督的意识，选择相应的教育内容和形式；对普通干部要着眼于提高敢于监督、善于监督的能力，选择相应的教育内容和形式。四要引导大家正确理解得与失的关系，算好人生“七笔账”。算好“政治账”，志高方能致远；算好“经济账”，勤耕方才富足；算好“名誉账”，清廉方能扬名；算好“家庭账”，守身方能家园；算好“亲情账”，品高方能会友；算好“自由账”，自律方能无拘；算好 “健康账”，心良方能体壮。

（二）建立制度防范机制，规范用权行为

制度建设具有根本性、全面性、稳定性和长期性。首先要明确各部门、单位的职能、职责、职权、程序、时效等，按照法规政策的规定进行清理，并重点对单位主要领导干部、关键岗位、人财物管理等方面的职责权限进行清理审核确认。其次，根据权力与责任对等原则，实行定岗、定员、定权、定责。其三，设置权力运行流程图，明确流程各环节的责任人、监督方式，构建一个完整的权力规范、行使和监督体系。必须把制度建设贯穿到权力运行的全过程，并通过不断完善和创新，确保权力始终沿着制度化、规范化的轨道运行。一是要增强制度的系统性。在内容设计上，要围绕权力运行容易出现问题的环节和部位，按照明确具体、可操作、管用的要求，重点健全党务、政务、村务和财务工作制度，加强“人、财、物、事”四权运行的规范、约束和监督。在结构设计上，要做到总体制度和实施细则相配套，实体性制度与程序性制度相配套，发挥制度建设的整体合力，形成各种权力相互制衡的格局。二是要维护制度的权威性。要加大制度的执行力度，切实做到有令则行，令行禁止，严格按制度规定行使权力；要加强制度落实的督办检查，纪检监察机关和负有监督职责的相关职能部门要紧密配合，形成监督合力，定期不定期对干部执行制度的情况进行专项检查，对违反制度的要采取组织措施、纪律措施等（不搞下不为例，发现一起处理一起）予以严肃处理；对在制度贯彻落实、监督管理上负有重大责任的主要领导和相关责任人要严格实施责任追究。三是要保持制度的先进性。随着市场经济不断完善和改革的不断深入，权力运行将呈现出新的形式、新的特点和新的规律，必须与时俱进，加强对这些新形式、新特点和新规律的研究，把继承和创新有机结合起来，在总结成功经验和借鉴有益作法的基础上，探索建立有效监督制约权力运行的新机制新体制。四是要研究探索制度的预警性。与时俱进是制度的基本要求,而前瞻性和预警性是制度的本质要求。亡羊补牢毕竟造成了损失，应该说不是我们设计制度的最终目的。一项政策或举措出台后会引起人们在思想上、行为上的哪些“异”动，必须要有一个事前的研究和预测，为制度设计提供参考依据。

目前在监督制约权力运行方面，应当加强建立健全和切实执行以下制度：

1、基层党委“重大事项票决制”，增加权力运行的透明度。凡涉及重大决策、重要工程、人事任免和大额资金安排等事项全部采取党委（党组）成员无记名投票表决形式进行，进一步健全基层党委重大问题民主决策机制，扩大党内民主，强化对党政领导干部，特别是对“一把手”的权力制约，提高基层党委班子整体执政能力。这项制度的执行，要作为上级党组对下级党组巡视的主要内容之一。

2、党政正职“届中经济责任定期审计制”，防止权力异化。积极推行党政正职届中经济责任审计，实现由“离任审计”向“全程审计”的转变。将党政机关、事业单位和群众团体的主要负责人在任期届满或任期内办理提任、调任、轮岗、退休、辞职、机构裁撤合并前都必须进行经济责任审计，而且要先免后审。对重点部门和群众反映较大，意见比较集中的领导干部可由组织部门协调审计部门进行审计。届中审计的结果作为评价、使用、奖惩干部的重要依据。同时，要加强对审计工作责任追究制的制定和执行，杜绝人情审计、关系审计、不负责任审计、不依法审计。

要改进评价办法，增强可操作性。为了充分利用经济责任审计工作成果，发挥经济责任审计工作在加强干部监督管理中的作用，迫切需要改进评价方法及标准，增强可操作性。经济责任审计量化评价办法基本思路包括三个方面的内容：定量评价部分；定性评价部分和存在主要问题。对领导干部经济责任审计结果评价实行定量与定性相结合的办法进行。经济责任审计结果定量评价分值为100分，按照下列要素进行量化评价：①主要经济工作指数完成情况20分；②财务管理情况30分；③重大经济决策的合规性、合法性及实施结果20分；④领导干部遵守财经法规和廉政规定10分；⑤审计查明的问题20分。定性评价分为四个等次：好（90—100分）、较好（80—89分）、一般（60—79分）、较差（59分以下）。当审计查明被审计单位（不含下属单位）同时存在下列两条以上问题的，定性评价确定为“较差”等次：①私设小金库，乱支乱用；②单位内部发生违反财经纪律行为受党纪国法处理的；③截留挪用财政专项资金的；④在国有、公用资产处置过程中违规操作造成重大损失的。根据出具领导干部经济责任审计结果报告和审计决定书、审计建议书、移送处理书，按照量化评价标准进行打分，确定其标准评价等次。

3、试行重点、热点单位“一把手”选任、定期交流制，防止“带病上岗”和打破权力垄断。对重点、热点单位“一把手”的选任，应严把考察关，在年度集中考核的基础上，每个职位实行差额考察（不少于3人），重点是到曾经工作过和居住过的地方找知情人个别深入了解和核实情况。知情人应具有代表性，忌事先通知、兴师动众，注意保密。通过优中选优、精中选尖，尽力防止“带病上岗”。加大对掌握管人、管钱、管工程、管审批等权力的干部交流力度，对部分热点单位主要领导采取定期交流换岗，重新洗牌，每三年调整换岗一次，根据工作表现把每个领导干部都尽可能地调整到最适合其能力特点的岗位上去，做到“人岗相适”，打破“重要单位”领导长期“坐庄”的局面。同时，也有利于激发各单位主要领导的奋斗热情，激励竞争。有利于完善干部淘汰机制，以“换”代“下”，逐步淘汰，解决领导干部“下”的问题。对经组织考核被确定为不称职的干部，坚决从现有的领导岗位上调整出来。逐步实现重要部门、关键岗位干部轮岗交流制度化。

4、完善“干部监督网络制”，延伸干部监督的触角。进一步整合纪检、组织、检察、审计、计划、统计、财政、工商、信访等部门对干部勤政廉政的监督信息资源，增加监督的透视点。从对干部8小时内的监督向8小时以外延伸，从干部的工作圈向生活圈延伸，前移监督关口，多角度监督、多侧面考察干部勤廉表现，便于及时发现问题。同时，聘请社会各界有正义感的人士作为监督员，公布干部监督举报电话号码、电子信箱。通过举报电话和干部监督网，随时接受社会和群众监督和举报，保证干部监督渠道的畅通。

5、建立“干部监督预警机制”，防微杜渐。以教育为主、预防为主、事前监督为主，通过内警系统和外警系统的协调、双向运作，实现工作的着力点由事后惩戒向事前监督转变，不断强化对领导干部的日常监督。在严格执行领导干部重大事项报告制度的基础上，结合领导干部生活、社交圈的表现，不断规范申报内容、申报程序和申报时限。同时，建立科级单位“党政一把手亲属重大事项档案”。对党政一把手亲属的重大事项实行登记备案，登记的内容包括党政一把手家庭成员婚丧嫁娶、工作调动、提升晋级、迁新居、建房、分房、购房以及参与建设工程招投标、经营性土地使用权出让、房地产开发、经商办企业等经营活动的相关情况；防止领导干部借亲属之名，变相以权谋私，接受群众监督，增加干部监督的开放程度，增强领导干部主动接受监督和自我约束、自我防范的意识，逐步养成在监督中工作的习惯。健全“领导干部考察考评结果反馈制度”。加大干部考察监督的力度，使干部考察考评结果更好地运用于干部教育、监督和管理工作，在干部考察结束后的两个月内反馈考察测评结果。反馈内容包括群众对干部本人德能勤绩廉学等方面素质评价情况，对干部的综合评价、任职建议，以及考察中意见比较集中的问题进行诫勉谈话，达到预警效果。

（三）建立考核评价机制，提高用权绩效

从本质上讲，共产党手中的权力是人民群众赋予的，权力运用的根本出发点和最终落脚点，就是要实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。因此，必须加强“三个结合”，建立与科学发展观和正确政绩观相适应的考核评价机制，提高权力运用的质量和效益。一是领导评价与群众评价相结合。干部权力运用是好是坏、政绩是高是低，不能单独由上级领导下结论，必须充分尊重群众意见，高度重视群众评价。要切实保障群众在干部考核评价中的知情权、参与权、表决权，把上级评价和群众评价摆在同等重要的位置，一同纳入干部评先评优、提拔使用的重要依据，通过建立健全上级满意、群众称道的双重评价标准，形成正确的用权导向。二是集中考核与日常考核相结合。建立权力运行台账或监督卡，对各级各部门领导干部履行岗位职责、兴办实事、解决突出问题等与运用权力有关的情况，同时，既到现工作单位考察，又到曾经工作过的单位和住所考察，找知情人了解情况，认真记载，深入调查核实，实行集中考核结果与日常考评结果综合运用，既加强过程监督，又加强结果监督，改变以往重结果，轻过程的作法，及时纠偏防误，杜绝权力“寻租”现象的发生，尽量降低权力运行的成本。三是定量考核与定性考核相结合。把权利运行产生的现实利益和长远利益、经济效益和社会效益统筹起来考虑，既充分肯定用数字反映出来的显而易见的政绩 ，又科学评价打基础、管长远的工作以及由此而产生的潜在政绩，还要客观评价，因条件具备，不努力作为而错失机遇，影响当时和此后一个时期发展的负面政绩 。同时，建立健全干部考核责任追究制，确保考核评价的客观公正性。

（四）建立责任追究机制，治理用权失误

权力运行是在经济社会发展的实践中探索前进的，不可避免地会发生各种失误。必须区别不同情况、不同性质，建立责任追究机制，对各种失误进行有效治理，确保权力运行始终朝着健康有序的方向发展。对由于疏忽大意或水平不高、用权不当造成失误并勇于承担责任的，要采取批评教育方式，引导权力人从个人能力、个人作风、个人德行等方面找原因，责令其限期改正，尽量把损失降低到最小程度；对滥用权力造成失误，不从主观上找原因，故意推卸责任或相互推诿责任，或制造假相欺骗组织和群众的，要采取组织措施、纪律措施严肃处理，对损害国家、集体和人民群众利益的各种“渎职”行为，触犯法律的，要依法追究法律责任。

（五）理顺监督机制，切实保障各监督主体充分协调发挥作用

目前，普遍存在的“监督无力”现象，与我们拥有形式多样的各种监督是极不相称的。究其原因，监督者不能实施有效监督，并非监督者主观上的不想监督，而是客观上的无法进行监督。其根本原因之一就在于监督者缺乏监督所需要的权力，这也就是我们所说的监督者与被监督者权力的对等程度的判断标准，权力对比程度越高，监督越有效；程度越低，监督越无效。而实现权力的对等就必须改革权力架构理顺监督机制，使监督者享有充分的权力，避免其权力被已经滥用了的权力所左右或架空。

首先，必须增强专门监督机关——纪检监察部门的权威性，改革权力架构，通过立法的形式来保障其监督的抗干扰能力和独立性，必须明确规定纪委履行职责所必须有的规范、干部职权、执纪权限，明确上级纪委对下级纪委任免干部、部署工作、业务领导的权力，使上级纪委对下级纪委的领导具体化、制度化，具有权威性。其次，必须大力推进司法体制改革，保证司法机关——社会公正的最后一道屏障真正依法独立公正地行使司法监督。第三，要切实保障公民的检举权、控告权和申述权，保护群众参与监督的积极性。第四，要重视和支持新闻舆论监督，尽快制定“新闻法”，充分发挥新闻媒体的监督作用。第五，要进一步强化民主监督。加强和改进人大对“一府两 院”的监督，把权力运作和廉政情况的审议、监督作为审议年度工作报告时的重点内容。各级人民代表大会可以建立廉政委员会。同时，畅通社会协商对话渠道，充分发挥人民政协、各民主党派和无党派民主人士对领导干部权力运行的民主监督作用 。第六，要进一步强化对监督者的监督。监督权的异化，即监督者自身权力运行的不正当，是当前监督工作中出现的一个危害极大的不良现象，严重影响监督工作的权威和有效性。必须加大对有监督职权的部门，特别是纪检、监察、检察、法院等监督职能部门的监督力度，严格查处这些部门监督不公或滥用监督权力谋取单位和个人利益的不良行为，促使监督部门尽职尽责公道正派地行使监督权力。总之，我们必须不断地通过体制创新，通过加快立法，使各个监督主体、各种监督形式充分发挥其监督作用，使广大党政机关工作人员树立“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的观念，确保权力的正确行使。

（六）加快权力运行的法制建设

惩治腐败，建设廉政是综合治理的系统工程，需要运用教育的、行政的、法律的多种手段，而在这诸多的手段中，法律无疑是最为有效的手段。为此，必须加强廉政法制化建设，树立法律权威，把廉政建设的立足点放在不以个人品质和意志为转移，从而保证社会控制、廉政建设的制度化、经常化和有序化。

首先，要大力加强和完善廉政立法。要以法律形式明确界定是非，用客观标准确认廉政、腐败的内含和处延，用法律法规衡量国家公务人员是否违背人民的意志，是否有违法乱纪、徇私舞弊等腐败行为。廉政立法的目的在于规范国家机关及其公务人员的行为，这是将廉政建设纳入法制化轨道的前提条件和重要环节。改革开放以来，我国建立了一百多个法律、法规性文件及政策性文件。这些法律法规和政策，就总体而言，属于法律规定的不多，政策性规定占据主要地位；缺乏整体性和配套性；应急性多，稳定性少；惩罚性规定较多，预防性规定较少；原则性强，操作性差。因此，从总体上看，我国的廉政法律体系还不够完善，不能适应反腐败斗争形势发展的需要。为了完善廉政立法，我们应当根据我国的国情，借鉴国外的先进经验，尽快制定《廉政法》、《反贪污贿赂法》、《公职人员财产申报法》、《经济活动实名法》等，以便把廉政以及监督机关的职能、权力用法律的形式固定下来，明确哪些是可以做的，哪些是禁止做的，违反了就要受到什么样的处罚，是公职人员必须遵守的具体规范，对权力进行有效的制衡。除了重视制定有关事后惩戒性的法规外，更要加强预防性法规的制定，逐步建立起一套严密的严格的廉政法律体系。

其次，要严格执法。制定法律的目的是为了运用它来规范人们的行为，调整社会关系，维护和发展正常的社会关系和社会秩序。因此，再好的法律，如果不能在现实生活中得到实现也会失去存在的价值。一般意义上的法的实施，一方面要求一切国家机关及其公务人员必须守法。另一方面要求国家行政机关及其公务人员严格执行法律，适应法律，从而保证法的实现。这就要求我们破除“教育从严，处理从宽”的传统意识，坚持教育惩处并重，把惩处腐败分子作为从严治党、从严治政，从严治“长”的重要措施来抓。在惩治腐败的过程中，我们要严格执纪执法，绝不允许存在“空档”、“特区”，不能搞上下有别，内外有别。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。同样，对于违反法律的，也不管是什么人，一律严惩。既要实行法纪、党纪、政纪严惩，又要实行经济制裁，使其财、位、权三空，够不上纪律处分的，要变动其岗位，改变其谋私的条件和环境，借以有效地警戒后人，使人望贪却步。