对"一把手"监督的难点及对策思考

对“一把手”监督的难点及对策思考

对“一把手”监督的难点及对策思考中共xxxx区委副书记、区政法委书记xx从近年来反腐败斗争的实践看，不少腐败分子都是在“一把手”的岗位上腐化堕落的。此前，新闻界披露的慕马大案，沈阳市“一府两院”几乎所有要害部门的“一把手”网络其中，再一次以触目惊心的事实，凸现了加强对“一把手”监督的重要性。

严酷的事实一再警示我们，加强对“一把手”的监督，是一个值得高度重视和亟待解决的课题。监督“一把手”难在那里“一把手”监督难并不是一个新问题，而是一个老问题。

现在有，过去也有。监督“一把手”难，有着许多深层次的因素。

一、监督意识淡薄因素。我国是一个经历了漫长封建社会发展阶段的国家，传统的特权思想、等级观念根深蒂固，潜移默化地影响着各级领导干部。

首先，从监督客体“一把手”自身的情况来看，有些“一把手”认为自身素质高，认为自己的职责就是指挥和监督别人；对来自上级的监督，心理感到不舒服，认为是有意找“茬子”，是对自己不信任、不放心，思想上存在抵触情绪；对来自身边和下属的监督，心理不痛快，把班子内部的监督看成是拆台，把不同意见看成是“杂音”；甚至还有的对监督者进行打击报复。在这种灰暗心态支配下，一些民主作风比较差的“一把手”往往大权独揽，以“老大”为居，惟我独尊，缺乏被监督意识。

“一把手”接受监督的程度，往往取决于本人的素质及对监督重要性认识的程度。其次，从监督主体干部群众来说，有相当一部分同志没有充分认识到自己既是被监督者，又是监督者，有的担心影响上下级关系，怕遭到打击报复；有的虽然对一些领导干部的错误和违法违纪行为，内心是反对的，并与之保持距离，但抱着事不关己，高高挂起的态度；有的从自身利益考虑，对“一把手”事事附和，甚至为了取悦领导，而甘于放弃党性原则。

无论对监督者和被监督者，监督意识淡薄是当前亟待解决的一个重要问题。

二、权力过于集中因素。“绝对的权力会导致绝对的腐败”，已成为人们的共识。

由于权力过分集中“一把手”个人手中，加上权力运作缺乏有效的监督制约机制，很容易出现个人专权局面。一是重大决策权相对集中。

近来年，虽然中央一再重申，属重要决策，如：主要干部的任免，重要项目安排、大额度资金的使用，必须坚持集体讨论决定，反对个人或少数人专断，但有些单位的“一把手”往往掌握着本部门、本单位人、财、物大权，个人说了算的现象，绝非个别现象，许多人认为该有的形式、该走的程序都走了，但这些表面现象的背后，实际上仍然是“一把手”说了算，决策权相对集中，就很容易形成一个人专权的局面，进而导致“一把手”的畸形行为。近年来查处的“一把手”利用职权买官鬻爵、利用财物管理权侵吞国家资才、利用重大工程项目审批权谋取私利的例子不胜枚举。

二是民主集中制形同虚设。一些“一把手”民主意识淡化，在班子内部，进行重大决策时，有些班子成员虽有不同意见，但因担心与“一把手”处理不好关系或被人扣上“闹不团结”的帽子，而不敢发表意见，明哲保身，在这种情况下，班子内部的互相监督形同虚设或名存实亡。

搞家长制、个人说了算，手中的权力在运作过程中往往超越组织赋予的权限，班子成员慑于“一把手”独断专行，往往委曲求全，有的甚至无原则地迎合“一把手”的需要。这种权力的相对集中现象，往往使“一把手”，处于绝对支配地位，行使权力缺乏应有的监督和判断。

三、教育监督管理不到位因素。上级组织对“一把手”监督是最为有效的长期监督。

长期以来，干部教育监督管理中普遍存在重使用、轻管理、弱监督的现象，致使对“一把手”的监督不能发挥应有的作用。一是重选拔轻管理。

各级组织对选用“一把手”是比较慎重的，但干部任职后管理跟不上，上级党组织对所管“一把手”情况，主要来自选拔任用时的考察和工作汇报了解，对“一把手”日常的思想动态、道德品德、民主作风、廉洁自律情况还难以进行全面的、动态的的掌握。少数上级领导只管提拔重用，不管教育约束，只重表面政绩考核，不深入群众了解实情，没有很好履行教育监督管理职责，这是导致“一把手”出现问题的一个重要原因。

二是重使用弱监督。加强对“一把手”的监督是对干部政治上最大的关心和爱护，但有的党组织及领导在对下级“一把手”的监督上，还不同程度地存在着“一手硬，一手软”问题，往往只注意检查“一把手”的工作实绩，注重经济指标完成情况，忽视其思想、作风，特别是廉洁自律状况的监督。

甚至还有的上级党组织和领导片面强调“能人效应”，发现“一把手”存在的问题也不及时进行认真的批评帮助，即使处理起来也往往是大事化小，避重就轻，客观上起到了姑息纵容作用。

四、监督体制不顺因素。有效的监督体制应以监督客体处于监督主体的有效监督为前提，监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和约束，这是保证监督主体充分独立行使监督权的必要条件。

从现行的干部监督管理体制来看，并未能有效地解决对监督客体特别是“一把手”的监督问题。具体表现在三个方面：一是同 级班子成员不敢监督。

从了解问题的角度看，班子成员对“一把手”的政治思想、领导能力、勤政廉政等方面情况最有发言权，但从实施监督的角度看，他们又处于不太有利的位置，时刻处于“一把手”的领导调控之下，处于不利位置，有的根本不敢行使这个权力。从大量“一把手”违法犯罪的事实看，几乎都是不受同级党组织的监督，大事小事一人说了算。

特别是在一些单位，“一把手”党政一肩挑，更容易形成个人专断独行。二是专门机关不敢监督。

在目前的双重领导体下，由于纪委、监察、司法这些机关部门的领导权、人事权、财政权掌握在同级党委或行政首长手中，这就带来两个问题：

（1）作为具有监督同级党委的纪检机关，由于受制于党委的领导而难以实施有效监督；

（2）作为监督主体上级纪检监察机关，由于受时间和空间的限制，无法及时了解和掌握下级党政“一把手”活动情况和问题，也难以实施有效监督。三是人民群众难以监督。

人民群众对腐败现象虽然深恶痛绝，但由于人微言轻，以及缺乏对领导活动和政策法规了解，特别在机构改革的情况下，大家面临着一系列涉及个人切身利益的问题，很难有效地对“一把手”行使民主监督权。

五、监督机制滞后因素。在监督主体、监督力量的协调方面，由于各种客观因素，还未能形成有效的监督机制。

除了党的纪检机关、行政监察机关、司法反贪机关等监督主体之外，近年来人大的监督明显加强，但由于人大监督制度不健全，职能作用发挥还不充分，其监督往往对事不对人，体现在面上的象征意义多、有针对性、实质性的处理意见少。政协的监督也是象征意义多、权威性少，在会上提提意见，产生不了多大效果。

由于专门监督机关和监督部门对“一把手”的监督也缺乏明确的协调配合规则，因而没有形成对“一把手”的监督合力。

六、监督制度不完善因素。近年来，为了加强对“一把手”的监督，我们党有针对性地制定了一系列加强党内监督的方针以及相应的规章制度。

这些具有监督制约作用的法规和制度，为对“一把手”的监督提供了依据和保证。但在众多的法规和制度中，对领导干部的监督制度目前还不完善，还存在相对滞后和不配套的问题，概括起来有“三多三少”，即应急性、临时性的规定多，注重长效治本的规定少；正面规范行为的规定多，违反规定的处置追究措施少；一般性的规定多，具体可操作的程序规定少；一些预防性、养廉性的制度还没有得到足够的重视等。

如，“一把手”的权限如何设置、权力运作的程序如何规范等。此外，制度建设还存在许多不尽完善的地方，一些制度缺乏刚性，惩处弹性过大，造成有制度不执行或执行不到位等，为权力寻租提供了可乘之机。

鉴于上述六个方面的因素，造成了对领导干部监督难以到位，力度不大。甚至在有些地方和部门领导干部，特别是“一把手”，成为上级监督不到、同级监督不了、下级不敢监督的“死角”。

时间一长，不受监督的权力，必然导致腐败。正确监督“一把手”的对策思考对“一把手”监督难，固然有监督者和被监督者认识上的问题，但更重要的是监督机制不顺和监督制度不完善问题。

因此，解决对“一把手”监督难的问题，既要坚持被实践证明行之有效的好方法，又要在新的形势下敢于创新，寻求探索新的思路和办法。

一、加强防范教育，增强“一把手”自觉接受监督意识。思想认识的深度决定接受监督的态度，要一步加强对党政“一把手”的思想教育，强化监督管理工作。

首先加大民主集中制原则的教育。认真贯彻民主集中制原则，进一步坚持和完善党委（党组）议事规则和程序，做到集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，凡属重大决策、干部任免和大额度资金的使用等，必须经集体讨论，不准个人或少数人说了算；严格党内民主生活，通过“自已找、群众提”，开展积极健康的思想斗争。

同时，上级党组织成员要经常通过参加下级民主生活会的形式，检查民主集中制的贯彻情况，为开展党内监督创造良好氛围。小平同志指出：“民主集中制的贯彻执行，这也是一种监督”。

实践证明，党的生活监督，最有效的就是民主集中制的贯彻执行，所以我们必须进一步加大民主集中制原则的教育力度。其次，必须进行监督意识的教育。

监督意识包括两个方面，一是作为监督主体，要担负起监督的职责；二是作为监督客体，要自觉接受各方面的监督。要做到这一点，一方面被监督者要乐于接受监督，要把组织监督、群众监督和各方面的监督看成是对自己的关心和爱护，而不是把监督看成是对自己的束缚。

另一方面，监督者更要敢于监督、善于监督、勤于监督。监督者要不断地改造自己的世界观，加强党性锻炼，只要这样才能无私无畏，敢于监督别人。

二、突出监督重点，增强对“一把手”权力监督的有效性。加强对“一把手”的监督，必须对症下药，突出监督重点，确保收到实效。

一是慎重授权，严格把住各级“一把手”的选拔任用关。要建立纪检监察机关与组织部门的联系制度，纪检监察机关要经常向组织部门通报和提供干部廉洁自律方面的情况，为组织部门考核提拔“一把手”干部提供信息情况。

组织部门对拟提拔“一把手”的干部在提交党委讨论前，应征求纪检监察机关意见，以防止素质不好的人走上领导岗位。二是合理对“一把手”特别是直接掌握人、财、物支配权的“一把手”的权力作适当分解。

把决策、执行、监督三权分离开来，形成相互制衡的关系，促进班子成员相互间的监督。三是“一把手”须定期向上级组党织和下属干部群众专题报告廉洁自律和落实党风廉政建设责任制的情况，接受上级党组织的检查考核，接受群众的公开评议。

对为官不廉者要批评教育，对有严重以权谋私行为的“一把手”要及时撤换。

三、盯住关键环节，增强对“一把手”权力监督的针对性。加强对“一把手”监督必须抓住关键环节，建立和完善以民主集中制为核心的权力监督制约机制，将“一把手”权力置于有效监督之中。

一是有效监控重大事项决策权。重大事项必须由领导班子按决策程序、议事规则集体研究决定，不得由“一把手”个人说了算。

决定问题应实行投票表决制，确保决定真正代表大多数人的意见和愿意。二是有效监控人事管理权。

凡单位内部干部使用、调配，都必须严格执行干部管理工作的有关规定，由领导班子集体讨论决定，不能由“一把手”暗箱操作。三是有效监控财务支配权。

完善财务审批监督制度，坚持大额度资金的使用由领导班子集体研究。要加大会计集中核算制推行力度，强化财务监控。

四是有效监控建筑工程项目经营权。要实行建筑工程项目直接经营与监督审核权分离制度，严格规定“一把手”不得直接经手掌管本单位建筑工程项目。

有关建筑工程的具体事宜应由分管领导负责承办，“一把手”进行监督审核。

四、理顺监督体制，增强对“一把手”权力监督的权威性。强化对“一把手”的监督，必须增强监督主体的监督权威，克服监督主体分散各自为政的局限。

要针对现行领导体制下“一把手”的实际情况，突出不同的监督主体和监督方式，或者根据“一把手”不同的社会角色，采取多种监督手段，同时实施监督，使监督工作覆盖“一把手”权力运作的全过程。如可对现行的纪检监督双重领导体制进行适当的调整，中纪委、监察部以下的纪检监察机关可由同级党政领导为主、上级纪检监察机关领导为辅，改为以上级纪检监察机关领导为主、同级党委领导为辅，解决纪检监察机关对同级党政“一把手”监督存在的体制性弊端，使纪检监察机关的监督有较大的独立性。

五、完善监督机制，增强对“一把手”监督管理的协调性。一是强化组织监督。

要强化监督管理意识，纠正重选拔任用、轻任后监督的思想。要定期听取“一把手”的思想工作情况汇报，及时了解掌握“一把手”的思想状况和工作表现。

要加强执纪执法和组织人事部门的联系，充分调动各方面的积极性，共同参与对“一把手”的监督管理工作。二是要加强监督协作，形成对“一把手”监督的合力。

形成监督合力，不权要理顺纪委、组织、审计、监察等专门监督机关和管理机构的关系，进一步加强各级人大的法律监督和政协的民主监督，在监督“一把手”问题上，按照工作职能作好分工，同时，还应加强彼此间的协作，在监督层面上密切配合，并重视发挥群众监督和舆论监督的作用，以建立全方位、多途径的监督网络，制约“一把手”权力的行使。三是强化群众监督。

坚持深化群众对“一把手”从政用权行为的监督，抓好政务、财务公开制度的落实，凡是与群众利益相关的事，实行公开办事制度，增强透明度，为群众了解情况、参与监督提供条件。可采取发放征求意见表、找基层群众谈话、设立征求意见箱和举报电话等多种形式，也可聘请部分政治素质好、群众威信高的同志担任工作监督员，拓宽干部监督渠道。

做到“一把手”的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，监督管理就落实到哪里。

六、健全监管制度，增强对“一把手”权力监督的规范性。加强制度建设，是监督管理工作有章可循，有效运行的重要保证。

当前，除了坚持完善党内监督五项制度、领导干部个人重大事项报告、收入申报、收受礼品登记三项制度、经济责任审计、干部提醒谈话、诫勉谈话等干部监督管理制度外，还应从三个方面推进制度创新。一是制定加强对党政“一把手”监督管理的制度。

进一步明确监督内容、办法和处罚措施，规范“一把手”的从政用权行为和工作程序。二是制定调整不胜任现职领导干部职务的制度。

进一步明确不胜任现职领导干部的标准，采取待岗、降职、免职等多种形式推动领导干部特别是“一把手”能上能下，增强干部队伍的生机和活力。三是完善民主评议制度。

结合领导干部述廉、领导班子考察、岗位责任考核，组织干部群众对“一把手”进行评议，并扩大评议范围。对群众意见比较大、存在问题多的“一把手”，区别不同情况进行帮助教育或采取必要的组织措施。