完善法制建设 保值增值国有资产

1．引言 当前，一个新的“城市经营”理念，正在城市管理部门和学术研究部门兴起。有关专家学者撰文认为：“城市经营”是指政府根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对公共资源进行资本化的市场运作，以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升以及城市的可持续发展。

由于经济体制改革的深化，我国城市政府已经逐步从直接生产经营性领域退出，而转向为城市发展提供外部环境和为城市生活、生产提供公共物品，由于城市本身就是最重要的外部环境和公共物品，且其空间区位价值、土地资源价值、文化环境价值等具有不可替代的垄断性，因此城市也就成了市场经济条件下政府可资经营的最大的活化国有资产，尤其是政府对土地一级市场的垄断、对大型基础设施经营权的转让等已成为获取城市建设资金的主要渠道，成为最大的国有资产，所以建设、土地、规划、房产等管理部门成为城市经营的主力军。如何减少国有资产的流失，发挥国有资产的最大经济效益是当今城市政府经营国有资产的主题。

2．存在问题分析 在现实的城市建设、管理过程中，存在一些国有资产的流失问题，主要表现在以下几个方面：

（1）由于城市规划的先导性不够以及严格按规划审批成果实施的保障法制不健全，导致一些基础设施建设的重复投资，造成了国有资产的浪费。 规划利益的长远性与政府任期政绩的显性化之间的矛盾导致每一任行政领导对城市建设与发展的阶段性目标不同。

俗话说，“新官上任三把火”，党政领导往往更看重的是任期政绩（当然这与我国对官员政绩的评价指标体系存在问题有关），加上一些人对城市规划的重要性认不识够，对规划业务不熟，就经常发生随意改变已经批准的城市规划的现象，而规划部门在这种情况下，坚持原则与不坚持原则的矛盾就极为尖锐和突出。在现行管理体制下，这个矛盾是很难解决的，加上一定时期的财力问题以及不同任期领导对一些基础设施建设项目的重要性认识不同，于是出现了现任领导与前任领导对某个项目实施的方法和要求也不同。

对同一个待实施项目来说，由于前后规划不同、实施标准不一造成了先行投入资金的浪费。 例如南京市现正在花费巨资全力进行外秦淮河风光带的建设，而在此之前，早在上个世纪九十年代，沿外秦淮河两岸就投入大量资金陆陆续续建成了一段一段的防洪墙，由于当时只考虑了防洪的功能要求而未考虑沿河景观带建设的要求，致使现在不得不拆除部分不能满足景观建设要求的防洪墙，先前投入的资金完全浪费。

而正在集中统一进行的外秦淮河风光带建设避免了原先零星建设、低景观标准建设带来的资金浪费。

（2）由于规划、土地、房产三个城市建设管理部门的配合不紧密，导致了国有资产的流失。 众所周知，在市场经济的环境下，市场主体总是以赢利为目的，追求开发利润的最大化是每个开发商的最高利益，因此开发商的行为就经常与规划发生矛盾，总要千方百计地突破规划的规定和限制，甚至要一破再破。

例如通过土地拍卖市场竞争获得的开发用地，规划部门已经规定了该地块的各项规划控制指标，如容积率、绿地

率、建筑高度、建筑间距、退让用地边界、公建配套、停车设施配建等各项指标，而在实际建设房地产开发项目时，开发商往往通过各种方法和手段突破既定的容积率限制，结果整个项目的建筑面积大大增加（据笔者所知，在实际的项目建设过程中不突破既定容积率的项目是很少的），而土地拍卖价格是限定容积率情况下的土地价格，按照土地价格管理的有关规定，提高建筑容积率必须补交土地出让金，而在现实的土地管理中，由于土地、房产、规划三个部门之间缺乏全面而有效的沟通，导致这部分应补交的土地出让金流失较严重，同时也造成了土地契税的部分流失，这是国有资产流失的主要途径之一。

（3）随着经济体制改革的深化，国有企业改制的过程中也造成一定数量国有资产的流失。 国有企业改制是大势所趋，是国有资产退出企业经营领域促进企业资产重组的过程；国有企业改制的方式也较多，而由资金实力雄厚的非国有企业并购、或实行职工认购股份的股份制是较常用的两种改制形式。

在企业改制资产评估和审计过程中，由于监管力度不够，造成国有资产漏估或低估的现象也时有发生，国有资产在企业改制过程中悄悄地流失了，所以，加强企业改制过程中资产审计和评估的监督十分重要。 3．减少国有资产流失的途径 针对上述存在的三个国有资产流失问题，我们应在如下三个方面加强有关法规和制度建设：

（1）保证城市规划审批成果实施的稳定性，将城市总体规划、分区规划和详细规划纳入到法制管理的轨道，完全避免因城市基础设施重复建设而造成的国有资产损失。 记得一位大学教授曾经在授课时讲过，翻开欧洲许多大城市发展的历史，他发现那些城市的街区布局、路网结构、空间发展形态等具有惊人的历史延续性和相对稳定性，这是这些城市的规划具有前瞻性、法制健全性和全社会尊重规划成果科学性的集中体现。

我国在城市规划管理方面的法规主要有《城市规划法》以及《城镇体系规划编制审批办法》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》、《建设项目选址规划管理办法》等配套法规文件，其中《城市规划法》第五条规定，“城市规划必须符合我国国情，正确处理近期建设和远景发展的关系，在城市规划区内进行建设，必须坚持适用、经济的原则，贯彻勤俭建国的方针”，如何在实践中处理好近期建设与远景发展的关系，坚持适用、经济的原则，贯彻勤俭建国的方针，关键是要保障已经批准的城市总体规划在实施过程中的稳定性和法制性，逐步实现规划目标，而实现这一目标的根本性保障措施——法制保障尚不健全，致使随意更改规划成果的事件时有发生。 例如在《城市规划法》中只对城市规划的审批权限和审批程序作了分工（

第二十一条、第二十二条），而对保障城市总体规划审批成果实施的稳定性措施未作任何规定，对政府有关部门和有关领导在城市建设过程中违反城市总体规划的行为所需承担的法律责任更未提及；在其相关配套法规中，也未对违反分区规划和城市详细规划的行为所应承担的法律责任作任何规定。所以，在规划管理体制一时无法改革的情况下（有专家学者以及城市规划管理者建议改革现行的规划分块管理体制为垂直管理体制，并认为这将有利有于城市规划目标的顺利实现），有关部门应尽快出台保障城市规划成果稳定性和依法进行各项城市建设的法规、制度和政策，暂时无财力实施

的项目就干脆停止，切忌勉强上马，零星建设，以彻底避免重蹈朝令夕改、重复建设的覆辙，避免国有资产流失。

（2）出台相关制度，建立规划、土地、房产三个管理部门之间的业务互动机制，为减少国有资产流失编织一张“疏而不漏”的安全网，以规范房地产开发市场。 在规划、土地、房产三个管理部门中，规划管理部门是房地产开发项目审批的龙头，是确保房地产开发项目按既定规划指标进行开发建设的核心管理部门，对开发项目的规划设计方案审查、建设工程规划许可证的核发和工程的竣工测量进行全过程跟踪管理。

通常情况下，为了达到土地利用效益的最大化，在设计方案满足道路红线退让距离、用地边界退让距离、建筑间距（日照间距）、绿地率等规划控制指标的前提下，规划管理部门根据合理性原则允许开发商适当提高既定容积率。在这种情况下，规划管理部门应与房产管理部门及时沟通，由房产管理部门根据房屋测量法规的规定实测房屋的总建筑面积，并以联系单的形式向土地管理部门和规费收取部门出具房屋总建筑面积清单，以便土地管理部门及时向房地产开发商收取应补交的土地出让金，规划管理部门根据开发商提交的出让金补交收据进行竣工验收，而房产管理部门则根据规划管理部门出具的竣工验收意见和房屋质检管理部门出具的房屋竣工验收合格证为开发商或购房者办理房屋产权手续。

由此可见，只有制定这样层层互动、丝丝相扣的房地产开发管理制度，才能减少国有资产的流失。

（3）建立科学的企业改制管理体制，全方位监督企业改制过程中的资产审计和评估。 有关部门应尽快出台相关政策和制度，配备资产审计和评估专业人员到体制改革委员会，与审计部门一起组成国有企业改制智囊团，为企业改制提供决策依据，使国有资产最大限度地退出企业资产，收回到政府手中，为城市建设筹集更多的建设资金。

俗话说得好：“实践出真知”，只有通过实践，才能在城市建设和管理领域发现问题，分析问题，并努力寻求解决问题的途径，而且只有通过实践的不断修正，有关管理体制和相关政策才能得到不断的补充和完善。当然，相关法规、政策、制度的出台都需要一个过程，我们不能期望所有的问题都能在一夜之间得到解决，只希望这些在实践中发现的漏洞能尽快补上，最大限度地减少国有资产的流失。