论和谐警民关系之要素

在当今中国，警察与民众之间似乎出现了一定程度的群体隔离、对立的倾向。在社会转型的旋涡中，警察承载了很多重任，也面临着超强付出所带来的自身危机，转型社会的阵痛同样与警察如影相随。寻求警民和解之道，须重建新型和谐的警民关系。当警民关系发生重大变化之时，正是新型警民关系重构之机。

改革开放所走过的近三十年历程，使警察与民众所处的社会环境发生了深刻的变化，警察所面对的问题只能用“空前”来形容。在超高负荷的压力下，过去以重打击、轻保护，重管理、轻服务为主导的警务方针，无疑弱化了中国公安机关的社会管理和公共服务职能。长期以来，由于公安机关内部经费匮乏、管理机制滞后等原因所导致的大量功利性执法，使我们丢失了许多优良传统，与警察打交道的不良经验，渐渐磨蚀了公众对警察的公信力。(一)公安经费匮乏，在一定程度上扭曲了执法的根本目的。社会转型期，犯罪率增长，警务量也超常增加，中国警察走过了经费十分匮乏的时期，且至今在许多地方没有得到实质性的改善。多年来，公安机关经费短缺，“以罚养警”成为工作经费的主要供给渠道，许多地方公安机关不同程度存在利益驱动下的乱罚款，乱收费行为和为钱办案、办金钱案现象，影响了公安机关的形象和声誉。比如群众一度反映强烈的收取破案费问题。破了案要返还赃物，群众高高兴兴去领被盗物品，却被告知要由一定数额的被盗物品折价鉴定费。因为赃物要交物价部门出具价格鉴定，才能作为定罪依据，但公安机关经费紧张，财政没有拨付这笔开支，只好“羊毛出在羊身上”(已取消)；警察办案要求被盗人或被诈骗人支付差旅费等等。警察的尴尬和民众的不理解交织在一起，严重影响警民关系。曾经一度，一些地方的公安机关以收缴罚款多少论英雄，警察个人的收入也与此挂钩。第二十次全国公安会议以后，各级地方政府力促公安经费改善，警务保障有了明显增强，但警务保障的进步远远跟不上社会日新月异的发展，“以罚养警”的供给模式带来的负面影响极其深远，在一些民警当中已形成惯性行为。少数民警在办案中“雁过拔毛”，把手中的权力作为敛财的工具，有利则上，无利则放，警察提供的公共服务演变成了有偿服务。这种异化的执法方式，既伤害了民众感情，损害了民众的利益，也危害了警察的自身形象。

(二)警察职能泛化，公安工作处于非警务活动的高位期，“疲惫之师”不堪重负。由于警察具有全天候随叫随到的性质，并且是最容易见到的政府部门的代表，是人们遇到困难时“最后的求助机构”，因此服务公众的职责便落在警察身上。政府等职能部门常常会出于“维护稳定”的考虑，要求警察参与任何一项“经济促进计划”，连计划生育、收税等都要警察参与，警察权力在“维护稳定”的要求下被无限放大，或者说是权力“扩张”。表面上，警察权力的扩张遭受众多民众的质疑，其实这里面包含更多的是警察自身诸多的无奈。由于警力不足，对现有警力资源过度使用，使相当一部分民警带病工作。在高风险、高负荷、高压力下，警察的身心不堪重负，威武之师已成疲惫之师。江苏省公安厅向社会报告公安工作时披露，江苏全省公安民警工作时间周平均达70个小时左右，基层一线民警加班更多。在和平年代，警察这支队伍中有许多人走在“过劳死”的边缘，身体就像一只绷紧的琴弦，随时都有可能崩断。据公安部统计，全国公安机关共有398名警察为了公安事业奉献出了宝贵的生命，其中因积劳成疾牺牲175人，占牺牲总数的44％；上半年，公安民警因积劳成疾牺牲88人，占牺牲民警总数的45％。近五年来，因积劳成疾牺牲人数占同期因公牺牲总人数的比例逐年上升。近半数积劳成疾的比例，向我们敲响了警钟，外表坚强的警察群体，正在成为另类的弱势群体，公安队伍的健康状况已影响到执法的效率。

(三)警察素质低及其不规范的执法行为，成为民众诟病的重要原因。我国的警察道德建设中缺乏平等协商精神，“一朝权在手，便把令来行”是这种态度的真实写照。不可否认，一部分民警思想观念上还带有浓重的封建专制色彩，未能消除长期形成的以人治为主要特征的专制思想，沉溺于治人者和治于人者的传统关系格局，心理上一直有治人者的强烈欲望。部分民警特权思想严重，在实行管理时总是以管人者自居，对待群众，特别是对弱势群体毫无感情，服务意识差，工作方法简单粗暴，耍特权，抖威风，受利益驱动执法犯法；部分民警以权谋私，办人情案、关系案、金钱案，执法随意性大，伤害了警民关系。在日常执法活动中，冤假错案发生的原因，是我们的法治理念陈旧，没有坚持和把握正确的执法理念，没有把公民的基本权利放在首位。据公安大学一项社会调查，群众对警察最不满意的首项因素是态度不好，耍横。百姓根本的需求是要求我们提供安全感，主要不满意的还是执法水平和态度。5月8日全国公安机关集中开展“大接访”活动显示，很多接访案件都因民警的态度而起，粗暴 执法的背后源于根深蒂固的特权意识，源于一些警察的道德意识中对公民人格权的蔑视。在一些纠纷和群体性事件的处置中，许多警民之间的冲突，都是因警察的不文明语言而起，警察不是缺乏教育而是缺乏对公民人格权的尊重，缺乏良好的语言、行为等习惯养成。

(四)公安机关内部的管理导向偏颇，带来执法行为上和效率上的偏差。目前一些地方公安机关的绩效管理模式有越来越企业化的趋势，警务管理尽量往抽象的数字上靠，原因是能够为管理带来方便。这种警务管理的企业化趋向，带来不少弊端，将警务活动所具有的伦理内涵丢失了。治安问题具有诸多不可控因素，下达罚没款和办案、打击指标，以及不合理的治安工作考核指标化模式，催生了不少工作隐患。试想，当警察执法不是为公正，而是为利益或为指标时，它的社会效果会好吗?人民群众会满意吗?那些不可计算，难以衡量的人类情感领域的社会价值需求，就可能被边缘化。比如处理平息纠纷，防止民事转刑事案件发生，接受群众求助，接待群众来访等等，由于这些工作不便纳入绩效考评，因此就忽略不记，严重影响了民警作为的积极性。另外，公安机关疲于应付社会面上的打击，疏于基础工作的防范和管理，疏于为民服务的质量提高，长期的导向偏颇，无疑会导致警民关系的疏远。

(五)社会环境发生变化，亚文化基因根深蒂固，对公正执法带来影响。随着国家民主法治化进程的加快，人民群众的法治意识、维权意识逐步增强，要求公安机关严格公正文明执法的呼声日益高涨。我们认为，警察自身权益缺失加重了执法的趋利行为，民众对警察的积怨与警察权益缺失有直接的关系，同时传统亚文化的影响也是不能忽略的重要因素。中国社会在某种意义上讲是“熟人社会”所带来的“人情社会”，警察身处“人情社会”，公正执法常常遭遇“人情关”的难题。尤其在一些地域环境相对闭塞的县(市)级公安机关，大凡民警办理大大小小的治安、刑事案件，常遭遇熟人说情“了难”。说情风的背后是中国传统亚文化的影响。在有的人情案、关系案中，违法办案的压力有的来自领导、上级甚至来自能制约公安机关的有关部门、上级领导。办案民警无法违背这些“没有证据”的强力意志，正常的执法常常被干扰。如果这类问题形成常态，那么民警良性的价值观就会在一定程度上受到扭曲。

二、警民关系冲突的主要表现

(一)警察正面临着建国以来最严重的信任危机。信任危机主要表现在于一些群众对警察不信任，对警察工作不支持，对公安工作不满意。这无疑给公安机关实行群众路线带来了许多阻力，警察的执法权威遭到前所未有的挑战。取证难是警察遇到的最大的法律瓶颈，警察在办案过程中，遭遇群众不配合的情况较多。在转型社会复杂的社会形势下，面对人民群众的任何一次危难，警察都视其为政治生命，舍生忘死去履职。然而市场经济的趋利因素，使明哲保身观念深入一些人的人心，经常见诸报端的如“警察被打无一援手”，冷漠的背后是人际关系的疏离。执法中被人辱骂、围攻、殴打甚至诬告，是许多基层民警都有过的经历。

(二)警察成了社会矛盾的转嫁者。为应对社会矛盾凸显的局面，警察付出了太多的辛劳。在社会转型体制转轨的冲突期，企业改制、征地拆迁、环境污染等引发的不稳定因素持续广泛，众多的社会矛盾，使警察始终处于风口浪尖之上，警察永远处于“灭火”的状态。当警察疲惫地奔波于各种群体性事件的现场时，我们看到警察尴尬地被置于群众的对立面，警察承载了“无直接利益冲突”下的“迂回发泄”。据公安部统计，近年来全国各地公安民警在打击犯罪和维护社会稳定工作中遭受暴力袭警的人数居高不下，上半年，全国暴力袭警月均发案300起。据不完全统计，上半年各级公安机关共受理侵害民警执法权益案(事)件4293起(公安部警务督察局提供)。在近年来因公牺牲的民警中，因暴力袭警牺牲的民警占14.3％。这不仅显示袭警事件已成为导致民警伤亡的重要原因，更反映出对警察执法权威和执法尊严的挑战，是对国家法律尊严的藐视和践踏。“迂回发泄”是受害者出于没有高效、安全发泄突破口的自然替代，结果是强势群体也成了“权力滥用的受害者”。

三、构建和谐警民关系的核心要素

新时期构建和谐警民关系在构建社会主义和谐社会的总体战略布局中具有重要地位。警民关系渗透于各种社会关系当中，是构建和谐社会诸种关系中居于先导性、基础性和全局性的关系之一。只有警民关系和谐了，才能够将有限的警力与无穷的民力结合起来，最大限度发挥公安职能作用。我们认为，建立和谐的警民关系，应从关注以下几个核心问题着手：

(一)平等观：警民之间和解共识的基础。历史经验证明，群体间严重的隔阂与对立，总是源于权利上和法律上的不平等。为了避免警民这种对立，我们就要寻求与民众达成一种和解共识的基础。警察求得民众和解的前提是致力于每个人在法律和政治权利上的平等，构建新型警民关系，警察必先树立平等人权的观念。对中国古已有之的文化传统中缺乏人与人之间的平等视角，必须予以破除障碍，重视不同阶层群众的需求，为他们提供多样化的、平等的服务，通过平等服务来赢得群众对警察的尊重和信任。警察应当平等地对待所有人，平等保护所有人的自由、政治权利和财产权，据此搭建起公道的平台，这才是警民之间寻求和解的基础。当前，公安机关在建设和谐社会的政策指引下，正在实现警务职能的全面转型，正由管制型向服务型转变。进入21世纪，警察与民众之间的良性互动开始显现，这是良性警务机制重建的关键。三十条便民利民措施的出台，反映着公安机关对自身定位的深刻认识，标志着公共服务意识的进一步增强。循着人本主义的思维，公安机关对社会弱势群体的管理也在向着市民化、人性化、亲情化服务转变。对社会不同人群的多元人性化管理，优质高效地提供品种繁多的用户化和个性化的公共安全产品与服务，在与民众打交道时不用职业的眼光预设恶意，将消除警察与民众的隔阂，拉近与民众的距离，赢得治安回报。警察在无私奉献的同时，也迫切希望全社会对特殊背景下的警察群体提供一种现实关照和理解，期盼能够得到社会公众的认可与肯定，希望社会公众关注这个特殊群体的健康发展，关注公安队伍付出的巨大牺牲，充分认识到支持警察执法、维护法律尊严就是保护公众自己。

(二)警察权：社会公平正义的促进力量。占到公务员队伍四分之一的近190万的警察（包括公安现役），由于其特殊地位处于与群众打交道的最前沿，代表政府行使广泛的权力，其权力行使公正与否至关重要。警察权在一个社会中的实际运作状态，在相当程度上决定着这个社会的文明发展水平，直接关系到公民的生命、健康、安全、人身自由、财产等合法权益能否得到有效保障。警察权力的滥用又可能使人民警察成为侵犯人权的主体，而且对于人权的侵犯是别的部门所不及的。因为警察的行为更容易、更直接地关系到社会中人们的人权状况，对警察职能的监督比对只监督警察的行为更重要。在向法治社会迈进的过程中，一个基本的趋势是，警察一度膨胀的权力在后退，公民权利在更多地受到保护，最终实现权力与权利的平衡。因此，警务政策要注重突出警察在促进社会民主、文明和正义方面的积极作用，要提高警察对社会义务的使命感。在现代民主社会中，警察的任务就是要通过执法保护人权，捍卫人民的根本自由，维护民主社会的改革秩序和公众的福利。警察手中的权力应该奉献给民众的是关怀的福祉，是对社会“润物细无声”式的温暖。警察推进社会公正的角色意识，应在警察执法的观念层面、制度层面以及实务层面得到充分的贯彻和实践。十六届六中全会提出基本公共服务均等化，保障社会公平正义的要求，以发展社会事业和解决民生问题为重点。而交通事故处理中的“同命不同价”的不同理赔标准，封闭式的户籍制度，已向我们敲响了警钟。警务政策必须与社会政策相协调，政策的指向要关注社会底层。公安机关要适应社会各阶层多元化的需求，要抓紧提供相关领域的公共安全服务。

(三)人格权：现代警察养成教育的起点。人格权是人权当中的一项基本权利，对于人格权的尊重应成为做警察最起始的条件。美国纽约的约翰·杰伊刑事司法学院开设了一门叫做“人的尊严和警察”的短期培训课程，目的是让警察从内心真正认识到尊重和保护人权的必要性，并把它变成自己的职业良知和责任感，切实承担起尊重和保护人权的责任。随着时代的变迁，进入21世纪，警察要实现与民众间的真正和谐，已无法再依赖传统所谓权威正义惯性，而一定首先是建立一种宪政性、普世性的公民社会权利框架，并且是以执行公权力的，处于公共生活强势地位的警察及警察机关的普遍知权、尊权、维权及减少侵权为最基本契约。如果说现在警察在职业素质方面欠缺一些要素的话，我们认为首当其冲缺乏的基本素质是对公民人格权的尊重。当代世界对狭义的人格尊严的保护有一个突出特点，即人格尊严不受限制。公民的权利和自由一般要受到不同程度的限制，只有人格尊严不受任何限制，包括犯罪的人，被剥夺和限制人身自由甚至在执行死刑时，人格尊严仍然应该受到尊重。法律之所以对人格尊严如此无条件地加以保护，是因为对人格尊严的尊重程度是社会进步程度的标志。未来将更加尊重人的尊严和人的价值，警察的伦理观中首先要具备尊重公民人格权的要素。要将如何尊重人，尊重所有公民的平等人格(包括犯了罪的人)，作为从警教育中最重要的课程，并在警察终生职业培训中不断强化这一理念。法律规定警察应该无歧视地对待所有人，解决了警察对公民人格权的尊重问题实际上也就是解决了警察对民众的态度问题。

(四)社区警：重建警务工作的社会根基。当前的警民关系对抗，暗含了我们社会一定程度的危机，我们切不可让身负公共安全使命的警察群体失去民众的信赖基础。警察承载的矛盾是全社会的，非警察自身可以解决，它涉及到社会大系统的协调问题。改善警民关系，必先要提高警察的公信力，打造警察的亲和力，警察要有真正的中国问题意识，必须树立民本观。多年来，公安机关的工作运转几乎是以需求为导向的资源耗费高的反应型警务，先发型的反应机制并没有确立。如何转化为以目标为导向的警务模式，我们要着力构建可以支撑制度运作的基础——社区警务。警务应该对接民众的需求，为民众提供优质的公共安全产品是公安机关的职能之本。社区警务扎根于民众之中，强调在系统良性循环的基础上为社会提供综合性的治安产出，必须要有源头治理的理念。预防重在治本，需在警务干预的每一个环节都贯彻预防意识。诸如注重在警务工作中调解和化解矛盾；发案后，由过去只关注“谁干的”转而注重“怎么防”；将服务性工作指标纳入警务考核体系，教育民警勿以善小而不为等。要促进警民互动，提高民众的治安参与度，尽可能地延伸警务的管理触角，提升公共安全产品的品质。政府要将派出所以及社区警务室作为城市和农村的公共基础设施来建设，只有不断深入推进城乡社区警务战略，构筑完善的平安环境，和谐警民关系才会有根基。

(五)强保障：为警察优质服务提供支撑。公安机关迫切需要在服务、推进社会快速发展进步的同时，使自身的素质、效能、职业保障同步协调发展。欧洲许多国家，并不把顾客当上帝，因为他们有一个成熟的市场背景——顾客是上帝，店员也是上帝。而在当下中国，社会稳定了，群众受保护了，警察的利益却被损害了，“威武之师”已成“疲惫之师”，这不仅表现在身体层面，更体现在心理层面上。我国警察在漫长的转型社会中所承载的重任和付出的辛劳是世界上少有的，我们应上升到政治高度来看待警务保障问题。在新形势下，改善警察的非正常生存状况，加强警察权益保障，尤其是从立法上保障警察的公正执法权，以此来带动职业保障方面的正规化建设，是促进社会公平正义的需要，与民众的利益息息相关。要从根本上解决警察与公众的冲突，就要为公众提供了解警务工作的更多更有效的途径，比如，警察更期待民主制度的完善来畅通民意渠道，只有这样，公安机关才有精力抓好主业，搞好服务。警察是社会稳定的保证，为了社会的长治久安，必须树立警察在社会中的地位，培育民众对警察的高支持率，为警察的优质服务提供支撑。

(六)话语权：建设警察公共关系的良好媒介。警民关系和谐的前提是交流和理解，警务对接民众需求的重要途径是沟通。警察与公众之间建立良好的对话机制，是新形势下重建警民关系，强化公安职能的需要。党的十七大提出落实“三个最大限度”，即最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。公安机关的执法活动，承载的是人民群众对公安机关的信任，公安机关只有坚持警务公开，只有坚持多倾听、多沟通，主动接受群众监督，不断改进工作，坚持公平正义，才能赢得民众的信任。公安机关要用更开阔的视野来看待治安，将良好警察公共关系作为现代警务的重要内容。要提高警察在协调各类社会关系中的技巧和能力，在执法过程中贯串良性沟通，只要警察能够以平等的姿态与民众沟通，就一定能赢得民众的支持。一个真实的、具有公信力的警察形象，是求得民众理解和支持的沟通基础。社会稳定的根本因素在于社会公平，良好的服务需要广纳善言。公安机关要重新审视自己所拥有的话语权，建立与民众以及法学家良好的对话机制。不要出于“维护形象”的考虑而让自己的形象及权益顿失，可通过听证程序、传媒交流、学界沟通、警民恳谈等不同形式的对话渠道，保障沟通与时俱进。

(七)提素质：警务理念职业化和行为化。警务理念职业化，就是要顺应世界警务大趋势，使理念的更新打破传统思维，深入民警内心，即由“机器人”警务模式向“传统更夫”警务模式转型，由“战斗员”向“服务员”转型。世界各地的警察均有各自的价值观和服务理念，比如美国洛杉矶市警察的警车上均喷涂有“toprotectandtoservo”(保护和服务)，并将此口号变成每一个警察的工作内容；我国香港地区警察的核心价值观是“服务为本，精益求精”，并成为警察文化的精髓；我国大陆警察的服务宗旨是“全心全意为人民服务”。在警务新战略中，要维护警察的职业自尊，重新定义“好警察”的标准，就必须把良好的执法服务方式内化为警察的职业良知和责任感，把基本道德观念的要求融入公安行政管理的关系中，体现公安行政的道德责任。将警务理念行为化，必须构建警察服务标准化作业程序，解决“怎么为”的问题。转变思想观念决非是领导与民警的个人思想层面的转变，也决非说服教育能解决问题，转变思想观念必须与工作方式、作业程序和工作目标相一致，必须转化为服务的效果，并让民警认识到自己就是社会服务员，在为社会这个大的循环体系服务中体会到人人为我、我为人人的实实在在的工作成就感、价值感和幸福感，使我们提供的优质警务与社会大生态系统形成良性循环。公安行政管理职能正在向服务化、专业化、科技化方向发展，因此需要优化民警的专业化培训，公安行政执法技巧的研究、教育及普及应被提上日程。当前，警民关系正处于新的调适期，警察的执法方式和民众的法治观念也处于新的调整期，在和谐理念和法治理念的引导下，警民关系将会出现良性格局。