逐步建立完善农村金融组织法律制度的思考

近年来，我国农村金融组织经历了多次变革，最终初步形成了以农业银行、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄银行为主体的农村正规金融组织体系，但法律制度对农村金融的抑制现象并没有改变。我国农村金融组织法律制度存在产权结构和组织形式过于单一、监管制度失衡、法律供给滞后等诸多问题。为加强农村金融的支农功能，必须降低农村金融组织准入门槛，确立民间金融组织的合法地位，完备各种农村金融组织法律，改进对农村金融组织的管制方式，以新的完备的农村金融组织法律体系推动农村金融事业发展。

农村金融组织法律制度是指有关农村金融组织的地位、职能、权利和责任以及他们彼此间关系的正式安排和行为规则。当前，我国农村金融活动都以间接金融为主，其特征是以银行业金融组织作为农村地区的基本金融主体，以信贷供求作为农村地区的基本活动。目前，中国在农村地区从事金融活动的银行类金融机构有四家，即中国农业银行、农业发展银行、农村信用社和邮政储蓄银行。但近几年来，农业银行逐步撤出农村金融市场，减少了农村金融供给；农业发展银行没能有效发挥对农业投入的资金聚集效应；农村信用合作金融机构受限于自身规模问题，难以满足农户和农村中小企业的资金需求；邮政储蓄银行支农力度很小，覆盖率不高；农村民间金融虽然活跃，但并没有取得合法地位。可以说，由于制度缺陷，当前中国农村金融供给与金融需求的矛盾十分突出。

一、我国农村金融组织法律制度存在的缺陷

（一）农村金融组织产权结构和组织形式过于单一，效率低下

金融组织要保持较高的效率性，就必须使产权结构多元化和明晰化，有充分的竞争和严格的破产约束，但从目前情况看，农村金融组织制度无论是产权结构、管理体制、分配制度，还是组织结构都带有浓厚的计划经济色彩，组织形式以国有或准国家金融组织占垄断地位，产权结构以国有或集体所有占绝对优势。我国农村虽然试验引进和建立了一些外资金融机构，恢复和建立合作金融组织，力图打破国有银行“大一统”的单一格局。但非公有制金融结构无论是数量还是规模都很小。与此同时，民营资本进入金融领域仍然十分困难。虽然民间金融组织在我国一直作为地下金融组织生存．但没有得到法律的认可。当前，在我国绝大多数的农村还缺乏甚至没有其他的非银行金融组织。因此，我国农村金融组织形式单一的现状还没有得到根本扭转。

（二）监管制度失衡，支农功能弱化

近年来随着各国对金融监管理论的发展，维护合理竞争的金融市场秩序逐渐成为金融监管的主要目标，认为没有金融效率的金融安全并非真正的持久的金融安全。虽然我国在经济体制改革中一贯坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，然而在金融体制改革中，却一直过分的强调金融安全而忽视金融效率。利用国家主体的优势地位，通过宏观调控与法律手段，禁止民间金融组织进入金融市场，长期对农村金融组织的设定较高的准入门槛，而且对农村金融组织的业务活动和金融工具都进行严格的限定，以牺牲农村金融效率换取农村金融安全。《中国人民银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》作为银行业监管的法律依据，对金融效率却只字未提，均将“防范和化解金融风险”作为监管首要目标。显然，当前我国的农村金融管制目标显然不适应农村经济不断发展的要求。

（三）金融组织法律供给滞后，相关法律、法规之间不协调

目前我国有关农村金融组织的相关规定大多以政府经济政策的形式予以颁布，相比法律形式，政策缺乏公共性。如从政策制定的主体和程序上还可以看出缺乏救济性，受到侵害的利益主体无法宣示自己的权利，找不到获得司法力量支持的通道。

首先，相关金融法律、法规缺位，导致农村政策性银行经营行为缺乏法律规制，其合法权益得不到有效保障，经营自主权易受干预，直接影响到政策性金融的生态环境与可持续发展。

其次，农村合作性金融组织立法也存在缺位。虽然截止20xx年末，农村信用社的农业贷款余额1.43万亿元，占其各项贷款的比例为46%,占全国金融机构农业贷款的比例为93%。农户贷款余额1.22万亿元，农户贷款户数超过7742万户，占全国农户数的比例为33%。农村信用社已逐步成为农村金融的主力军，但目前还没有一部专门法律对农村信用社的性质、内部治理结构、日常运营机制等进行严格界定。虽然我国近期通过了《农村专业合作经济组织法》，但是在这部法律以及全国人大的司法解释中，并没有明确农民现在有组建自己的金融合作组织的权利。

再次，对于创新的农村金融组织均没有制定相应的法律。截至20xx年底，全国共有31家新型农村金融机构开业，其中村镇银行19家，贷款公司4家，农村资金互助社8家。这31家 机构的资产总额达7.67亿元，累计发放贷款3.98亿元。这些新型农村金融机构提升了其所在地区“三农”的金融服务水平。但当前没有相关法律规范这些创新的农村金融组织，如果适用《商业银行法》对这些组织要求太高而不利于激活农村金融市场；不适用《商业银行法》又没有其他专门法律法规来调整，也不利于农村金融的稳定和发展。

二、新时期农村金融需求与供给的特点

（一）新时期农村金融需求特点

首先，信贷需求方面。20xx年2月，党中央提出建设社会主义新农村战略任务，建设社会主义新农村必须要发展现代农业，调整农业结构，促进农业产业化和发展农村二、三产业特别是农产品加工业，大力加强农村基础设施的建设。由此可知，我国新农村建设中的资金需求主体是农户、农村企业和农村合作组织，还有农村基础设施建设。由于农村经济主体的性质、活动内容和规模不同，其金融需求表现出资金需求量大幅增加、多元化和多层次性的特征。据统计：20xx年，我国有2.5亿农户，占全国城乡家庭户数的70%左右。因此，有效地开放农户的金融需求是农村金融发展的源泉和动力。根据农户的金融需求特征，可以分为贫困户、温饱型农户和市场型农户；农村企业可以分为农村资源型小企业和龙头企业。不同的农户与不同的农村资源企业对金融的需求是不一样的。因此，农村金融市场的信贷需求已经日益变的多样化。

其次，保险需求方面。农村地区的保险需求主要源于农业生产所面临的自然和市场的双重风险以及由于缺乏各种社会保障制度而导致的医疗、养老、就业等方面的风险。此外，农村一、二产业的发展和农村的市场化、城镇化过程也催生了不同的保险需求。具体而言，农村保险需求可以分为农业保险需求、农民的人生保险需求。农业保险需求是我国农村基本的保险需求。农业保险业在化解自然和市场双重风险方面具有重要作用，它能通过及时充分的保险赔款，使农业生产得以迅速恢复，减少农民收入波动，安定农民生活，增加农村消费，保障农业投资安全，减轻政府在灾后筹措救灾的财政负担，保障灾后损失得到稳定的补偿，增强农业防灾抗损的能力。我国已经进入老龄化社会，长期的计划生育政策使得农村家庭小型化，再加上部分青壮年农民从农村流入城镇，使得农村的老龄化问题更加严重，因此，农村商业养老保险将拥有广阔的发展空间。此外，城市化进程加快，失去土地农民的养老保险需求更为突出。在农村传统体制下，农民失去了土地也就丧失了最基本的保障，也给社会增添了不稳定因素。

（二）新时期农村金融供给特点

我国农村(正规)金融体系包括农业发展银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行、农业保险以及农村商业银行和农村合作银行。由于20xx年成立的邮政储蓄银行支农力度很小，农业保险经营规模仍比较小，覆盖率低。虽然包括上述金融体系，我国农村金融机构目前主要还是农业发展银行、农业银行及其农村信用社在发挥服务“三农”作用。

从农村金融机构的贷款业务来看：在现行政策性金融体制下，农业发展银行作为我国的政策性银行，仅承担粮棉油储备等贷款业务，事实上成了粮食部门的财务主管，根本没有同农户发生借贷关系。虽然20xx年银监会批准了其承担农业产业化、农业小企业贷款和农村基础建设、农业综合开发的贷款，但是由于资金来源成本高、风险较大、周期长、收益慢等多种原因影响，新业务也没有很好的开展起来。截止20xx年末，累放贷款10224亿元，其中粮棉油收购贷款8727亿元，农业产业化经营贷款1051亿元，农业农村基础设施建设贷款446亿元，呈现出一体独大，两翼偏小的局面。

（三）新时期农村金融供需矛盾分析

纵观我国农村金融供求的矛盾，无论是总量、结构的错位，还是区域布局和服务对象的错位，实质上是没有从农村经济主体的实际需求出发，导致农村金融供给的市场失灵。

从农村金融发展成功的国家来看，由于农村金融市场是一个信息不对称、不完全竞争的市场，贫富收入差距大，单纯依靠市场机制或政府干预来调节农村金融供求均衡是很难起作用的，各国基本上是采取政府适当介入的保护措施来调节农村金融供求的均衡。市场发展的发展战略要求政府与市场合理分工。从我国的现实国情来看，政府应仅在市场失灵——纯粹的公共产品、具有外部性的经济活动、农村基础实施服务、不完善的信息——的场合进行干预，应致力于消除农村金融领域的不完全竞争和非对称信息，以提高获得正规信贷的可能性，应致力于农村金融资源效率的提高，还应从长远的角度构建规范的激励约束机制并完善农村金融法规体系，以促进农村经济的发展和农村社会福利的提高。因此，我们应该结合新时期我国农村金融市场的特点，从法律制度角度为提高农村金融市场的活力与效率进行进一步的改革与完善。

三、逐步完善我国农村金融组织法律制度的建议

（一）降低农村金融组织准入门槛

目前，我国对农村金融实行较为严格的管制政策，农村金融机构准入门槛较高。其结果必然导致农村金融组织单一，不能形成有效的市场竞争，进而导致金融市场不发达、金融工具种类少、金融资金不足。最终影响农村金融的服务效率和对农村经济发展的促进作用。根据“金融抑制”理论，金融与经济发展之间有相互促进、相互制约的作用。对农村金融管制过严，会对农村经济发展产生“负收入效应，负储蓄效应，负投资效应和负就业效应等方面的负效应”。因此，我国应适当调整农村金融组织市场准入条件，降低农村金融组织的最低注册资本要求、鼓励多种资本进人农村金融市场、允许组建多种形式的农村金融组织、放宽农村金融组织经营范围和业务活动等，探索发展适合农村特点的新型农村金融组织，推进多层次资本市场体系建设。扩大直接融资规模和比重，以解决农村金融组织网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题。总之，要建立一个组织机构多元化、市场体系多层次化的农村民间金融组织，解决农村和农民融资难的问题。当前，在政策上降低农村金融准入门槛的目标已经日益清晰，但还需要从法律上把较低的农村金融准入门槛规范确定下来。

（二）确立部分民间地下金融组织的合法地位

在农村地区，尤其是在东部沿海地区，民间金融一直在发展。据中央财经大学金融学院李建军的《中国地下金融调查》显示，目前中国地下信贷的规模大概介于7405亿元至8164亿元之间，地下融资规模占融资规模的比重为28.07％。虽然民间地下金融组织在扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率、促进农村个体经济发展等方面起了积极作用，但因其运行不规范、存贷款利息过高弊端、潜在的金融风险过大等问题，一直以灰色状态生存，缺乏相关法律保障，其尴尬的地位不利农村金融的稳定和发展。应通过立法的形式明确部分民间地下金融组织的合法地位，将其纳入法制化管理的范围中来。这样有利于扩大农村金融市场供给，减少金融风险，消除社会不稳定隐患。对于农村个人之间出于自愿互助性质的借贷行为应更多的依据《民法通则》、《合同法》进行管理，而不是严格限制；对于农村民间中介借贷组织，则必须通过法律制度加以引导和规范其合理结构，以维护农村金融安全。

（三）建立各种农村金融组织法律制度

首先，要通过立法规划对各种农村金融组织的立法予以统筹安排，解决我国当前农村金融组织立法形式上法律不完善的问题。

其次，可以参考国际通行的做法和美、日等同的经验，我国农村金融组织立法应采取“一种银行制定一种法”的形式，即在《中国人民银行法》、《商业银行法》的基础上根据“突出特性、协调统一”的原则分别制定具体有针对性的农村金融机构组织法律，如《合作制银行法》、《农村非银行金融组织法》等。

最后，在“一种银行制定一种法”的基础上，根据实际需要，为进一步落实法律，从不同层次上制定下位法规，创建一个内部相互协调的法律体系。

只有加快相关的立法工作，才能在统一的法律框架下允许多种组织机构进人农村金融市场，开展多种形式的金融活动，加强有效竞争，促进我国农村金融组织的正常、健康、有序发展。

（四）改进对农村金融组织的管制方式

金融管制的目的不是压制和禁止,而是在于建立一个安全、有序、公平、竞争的金融市场，防范金融风险，引导金融组织更好的、更安全的经营，以及保护金融组织的合法权益。

随着国家对农村政策的转变，对农村资金的投入加大，原先的管制模式已不适应现在农村金融和农村金融组织的发展。针对农村不同类型、不同性质的金融组织，要根据其特点制定相应的管制模式。对农村非正规金融组织的管制，既要维护农村金融安全，也要考虑是否可以通过事后的司法救济达到管制的目的。因为不审慎的管制，不但无助于使金融组织的行为理性化，反而可能成为农村金融发展的障碍。相反，合理的管制理念和方式会促进农村金融组织的发展，进而促进农村经济的发展。

对农村金融组织的管制，首先要以法律作为主线，明确规定管制主体、管制范围、管制程序、管制权利和义务，进行公正和公开的管制活动。在保障农村金融安全的同时，提高农村金融活动的效率。其次，要根据风险状况建立一整套管制标准和措施。另外，要让资不抵债的农村金融组织通过重组、关闭等方式及时退出金融市场。最后，优化农村金融机构的外部运行环境，加强法人内部治理。要实现农村金融机构改革的总体目标，就必须围绕管理机制、产权问题、法人治理结构、人员素质等方面加强内部管理，提高金融服务效率。