财政局论文：当下财政转移支付问题弊端的思考

近几年来，在中央财政的大力支持下，上级财政不断加大对下面（特别是西部地、贫困地区、经济不发达和经济欠发达地区等）的转移支付力度，对缓解基层财政改革困难，深化基层改革起到了极大的推动作用。但是，随着财政体制改革的不断深化，特别是十年来分税制的实施，当前财政转移支付也暴露出一些不容忽视的问题与弊端。现笔者就这些存在着的问题和弊端作如下思考。

对所存问题和弊端的思考。财政转移支付的目的和作用未能完全实现，县乡财政依然十分困难；财政转移支付制度的基本目标就是为了促进地区间基本公共服务水平的均衡发展和均等化推进，客观上要求对各地区（特别是极其贫困和经济不发达以及西部地区等）的财政能力和财政需要之间的差距进行宏观调整；但是，目前财政转移支付的突出问题表现在对县乡两级转移支付的规模偏小，与其实际需求的缺口相差很大，无论在解决上下级政府间财政收支平衡方面，还是在缩小地区间经济社会发展差距方面，按照均等和平衡化目标及规范化要求，都还没有达到令人满意的效果；就困难县（市）可用财力来说（包括地方财政收入和上级转移支付补助以及其他专项补贴等），一般不够工资发放、或只能维持发工资保正常运转的需要，而其他个人部分支出、公用经费、必要的项目（基础设施建设、公共事业支出等）根本没有财力安排；县乡财政困难已成为各级政府部门亟待解决的一个重要问题，除了县乡经济发展水平低因素外，上级财政转移支付制度的不到位也是形成县乡财政困难的一个重要原因；财政转移支付缺乏有效的管理机制，作用和效能不高；我国财政转移支付，特别是一般性转移支付，大多为无条件拨款，对每一项资金的使用没有明确规定，造成了无序使用和应急而用转移支付资金的不良局面；这样，就无形中又导致：一是不注意区分不同地区发展情况，很多没有具体细化分配办法，主观随意性大，不科学，存在转移支付不公平的现象，形成“会哭的孩子有奶吃”和“会哭的孩子多吃奶”之怪圈；二是由于享受财政转移支付的县（市）与财政增收不挂钩，容易产生转移支付资金“养懒汉”的负面影响，使部分地区在发展经济、做大财政“蛋糕”方面的压力和动力不足；三是缺乏效率，现在很多转移支付资金，特别是专项资金都由上级财政直接分配到县、乡，由于信息不对称，导致分配缺乏效率和公平程度；财政转移支付项目多而复杂，结构也不尽合理；目前，财政转移支付包括税收返还、原体制补助、过渡期转移支付补助、各项结算补助和其他补助、农业“打包”资金补助、补贴等几项，大致可分为一般性补助和专项补助两大类。

一般性补助没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是政府财力的一种补充，主要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本开支的需要；专项转移支付补助规定了转移支付资金的使用方向，并且越来越多地附带一些条件，下级政府只能在规定基础上使用专项转移支付资金；目前的转移支付补助用于均等化或平衡化财力补助过低，用于专项补助或带专项性质的一般补助偏多，均衡力度不够，贫富差距进一步扩大；与此同时，一般转移支付中真正用于缩小地区间经济发展差距的数额偏小，而为保持原体制地方既得利益（如税收返还）的补助数额偏大，使得基层财政提供均衡公共服务的能力减弱；另外，从全国一些贫困和经济欠发达或不发达地区对财政困难县的转移支付资金管理来看，所有的一般性转移支付都打入工资专户（或保正常运转及公用经费专户）用于工资发放和运转经费的比率较高，如有结余滚动下年使用，这样上级所有的转移支付几乎都成为工资或运转经费的“专项”款，留给地方可用发展财力微乎其微（有的几乎为零），极不利于提高和调动地方发展经济的积极性；转移支付中专项拨款的“条件化”使财政困难县难以接受；财政困难县本身的资金供求矛盾就十分突出，可用财力只能保工资发放，除工资外的经费和发展资金严重不足（有的几乎是零），这样的财政现状使县级财政不能保证上级专项资金的地方配套资金按规定及时足额到位，这里主要包括国家立项工程和重点国债工程资金、农业综合开发项目资金、计划生育专项资金、教育专项资金、“低保”资金、救灾资金、农村税费改革转移支付资金等，大部分专项资金都要求地方财政按一定比例或其他方法予以配套；鉴于以上情况，而财政困难县要争取到这些好的项目资金或拿到这些专项资金，就必须首先保证按比例拿出配套资金，否则不予安排；如果在项目执行或资金使用中配套资金不到位，将取消该项目或扣减相应数额的该项资金，甚至扣减一般性转移支付资金。这种管理办法只会使地区间经济发展和社会进步的差距越来越大。财政转移支付资金预算管理不规范。转移支付款项大部分在年度预算执行过程中下达，小部分在次年进行批复决算时明确，使县（市）级财政不能将这部分资金及时做到年初预算当中，以致形成频繁的、大数额的预算指标追加和文件通知，特别是专项拨款追加，成为财政预算管理部门最多的日常繁杂业务，加重了“预算一年，一年预算”的现象，使年初预算乏力，不准确、不全面，造成预算为“估算”，年底决算与年初预算差别相当大，形成年末年初不可比的现象；这样的预算管理方式使各地方政府各项工作不同程度地存在着被动和盲目一面，从而削弱了下级政府工作的主动性，使社会各项事业协调发展受到影响；财政转移支付重拨款，轻监督和管理现象严重。

当前财政转移支付缺乏有效的约束和监督机制，一是转移支付资金的分配科学计算的程度少，主观经验的因素多；二是对转移支付资金，特别是一般性转移支付资金拔后的使用情况如何过问得少、检查得多；三是对转移支付资金的监督和管理流于形式，没有建立一套行之有效的监督、审计系统，对资金的使用效果，还不能及时、准确地掌握详实、可靠的信息，不能作出有效评价；尤其是对经济不发达或欠发达以及贫困的县份，财力本身就十分紧张和困难，转移支付应向这部分地区适度倾斜，以便缩小地区间的经济差别和工资以及收入水平之差距，为更好地调动和促进一方经济之发展打下基础。

对如何规范转移支付的思考。要建立最低财政转移支付制度和地区间缩小差别机制，目前全国各个地区间的发展很不均衡和平衡，要着手改变财力性转移支付以县（市）保工资为补助口径，只要工资保住了，再增加转移支付就比较困难的局面；要努力克服某些地区为达到财政转移支付的目标，实现地区间财力均衡化，减少地区间贫富差距，对下的一般性转移支付规模必须由以县（市）的最低财力保障线为基础，县（市）财政正常运行的最低财力保障线应包括人员工资、基本公用经费和业务经费、其他个人部分支出、必要的经济和社会公益事业发展项目支出，这是财政提供最低公共产品服务标准的底线；新增转移支付对财政困难县（市）不能留缺口。因上级出台政策造成县（市）收入的减少或支出的增加而新增的转移支付，对财政困难县（市）应予以全额转移支付，否则将加重困难县（市）资金调度的难度，形成新的资金缺口（如税率的调整、税制的变革和增加工资、下放事权等给予的转移支付，对财政困难县（市）要区别对待，按照财权与事权对称的原则，全额补助）；归并转移支付项目，优化转移支付的项目结构。目前财政转移支付的项目越来越多，越来越细，一般性转移支付带有“专项”的多，可供县（市）自行支配的少；要逐步改变专项转移支付“撒胡椒面”式的“大锅饭”分配体制，逐步取消一般性转移支付中各种不规范的“补助”和“税收返还”，建立科学规范的政府间财政转移支付制度；各级政府和有转移支付能力的省份等可根据本地区经济和社会发展现状，合理确定专项转移支付和一般性转移支付的结构规模，压缩专项转移支付份额，提高一般性转移支付的比例（即以一般性转移支付为主，专项转移支付为补充，给基层县（市）更多的可自主安排用途的财力的空间，增强地方发展经济的主动性）；取消财政困难县（市）专项转移支付要求配套的附加条件。

财政困难县（市）本来资金就比较紧张，越来越多的上级专项转移支付资金要求地方财政予以配套，并且将是否配套作为考核的重要指标和下年度安排资金的重要依据，这样加剧了地方财政资金矛盾突出的局面；如计划生育专项资金、城市居民最低生活保障资金、财政扶贫资金、农村税费改革转移支付资金等都要求地方财政配套，这样的规定在财政困难县（市）的可操作性非常差，笔者认为应予取消；财政转移支付要充分体现对边远、边境、贫困、革命老区、军事禁区和财政困难县（市）的倾斜与照顾。

要充分考虑这些地方经济发展能力弱、财政收入增长慢、可供统筹安排支出的财力严重匮乏的现实，加大转移支付力度，优先保障这些地区人员工资及国家机关正常运转所必需的经费之需要，以缓解过大的收支矛盾；可根据不同地区财政困难程度，分别确定不同转移支付系数，将有限的资金分配到更急需的地区，实现转移支付均等化的目标，努力提高财政资金分配的总体效率；对上级财政转移支付资金提前明确，以便县（市）级财政纳入当年预算之中。对一般性转移支付资金，上级财政应根据本级可用财力，在下级预算编制前提出指导性安排计划，使下级财政对本年度的财政资金做到心中有数，便于安排当年预算。对专项转移支付资金可实行项目库备选制度；上级财政用于县乡经济和社会发展的各类专项资金，一律要建立项目库，根据国家和各地区的发展规划，每年从项目库中选出下一年度财政重点支持发展的项目，列入下一年度的本级预算中，并及时通知县乡财政部门将上级已经确定的专项转移支付计划列入县乡财政预算；要建立财政转移支付效绩评价制度和考核监督制度。一是根据目前转移支付资金的类型和用途，设计一套科学合理的效益评价指标体系，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行绩效评价；如果实际使用情况没有达到应有的效益指标的，上级财政可暂缓拨付下一次的转移支付资金，并要求提出整改计划；如果整改后仍未达到规定要求的，可采取停拔该项资金或相应扣减一部分转移支付资金；二是结合转移支付资金使用性质和特点，设计一套操作性强的考核监督指标体系。

考核对指标要侧重如何加强对资金的管理，并同相关工作人员的廉政建设与纠风工作相结合。如果由于资金管理不到位出现使用单位挤占、挪用、不按规定使用资金的，或者财政相关人员发生不廉洁行为的，除暂停使用或扣减转移支付资金外，对有关人员实行严格的责任追究制度。只有这样，才能更加规范和更高效益地用好有限财政转移支付资金，才能更好地发展一方经济和保持社会的稳定，才能进一步缩小地区间（条属部门、单位之间等）的工资、生活和发展整体水平这差距，才能更加利于激发各地区经济、社会和公共事业发展的活力以及人的主动性。