以科学发展观延续财政政策的着力点

以科学发展观延续财政政策的着力点

积极财政政策本意是要通过加大支出来保增长。为此，国家财政要承担更多的风险。因此，应考虑适度控制支出扩张度。其中要注意的关键问题是，在减税增支的背景下，增支的资金来源只能主要依靠发债，但政府举债毕竟是权宜之计，应尽力控制债务规模。

一、不能认为实施积极财政政策就可以无边际地扩大支出

我国现行积极财政政策带有加大、加速扩张支出、打破单纯追求财政收支短期平衡的理财观，树立周期性平衡理财观的含义，要通过主动扩张支出来增加总需求，进而反推供给扩张。上世纪20xx年代中期我们实行适度从紧财政政策，各年财政支出增长率保持在16%以上，20xx年财政赤字达到582亿元（当时历史最高点）。前几年实施稳健财政政策，财政支出增长率年均高达19%，20xx年～20xx年，财政赤字每年都在20xx多亿元。指出这点，是想强调财政支出大幅度扩张在中国是一个长期趋势，如何把握好扩张度反而倒是一个更值得关注的问题，长期困扰中国的是如何做到财政收支相对平衡，不能认为实施积极财政政策就可以无边际地扩大支出。

现在所说的积极财政政策是指国家财政要着眼全局和长远而更加“积极”，要承担更多的财政风险。同时，要在科学发展观的引领下，一方面延续稳健财政政策的着力点，继续加大对事关百姓生存和发展的公共产品供给如医疗卫生、社会保障、教育、环保等的投入，另一方面则要较大幅度增加经济调控性支出。换言之，实施积极财政政策绝不意味着放弃支出结构调整，反而是要通过再度加大支出规模扩张来加速解决公共产品供给薄弱环节中的问题。

二、适度扩张财政支出当前我国运用支出扩张手段刺激经济增长，本意就是要让支出超过收入，就是要承受赤字可能带来的“成本”。但面临的难题就是如何掌握支出扩张的“度”。为此，有必要确立从全局着眼分析支出扩张可行性的思维模式。所谓从大局着眼，是指从政府政策手段综合平衡协调的角度去考虑财政支出扩张性。具体说，当前我国是货币政策、汇率政策、投资政策和财政政策四大手段同时取向扩张刺激经济增长，自然连带出各个手段如何相互呼应问题。事实上，这些手段同时启动后，内在的呼应性已经产生，这是一种客观规律。因此，财政支出扩张到什么程度，必须充分考虑其他政策手段运用到什么程度，必须充分认识其他手段的主观目标和客观效应对财政支出扩张的影响程度，并基于此，来把握财政支出扩张度。

1．货币政策对财政支出扩张的影响。

货币供应扩张和财政支出扩张是政府刺激经济增长的两大手段。当总供求处于较低水平时，这两大手段的共同目标是把需求先行拉高，反推供给扩张，最终把总供求抬到高点。但是，必须认识到一个国家货币供给扩张与财政支出扩张是有内在协调性的。货币供给扩张刺激需求扩张有两个途径：一是增发基础货币，二是通过降低利率实现储蓄动员，增加派生货币。财政支出扩张刺激需求扩张也有两个途径：一是通过发债实现储蓄动员；二是向中央银行借款，转而投入实体经济，增加总需求。显然，从结构角度看，财政政策和货币政策两者有此消彼长的关系。特别是在储蓄动员方面，在储蓄规模既定的条件下，两者的效应不可能同步、同等程度实现。在增发货币方面，理论上讲，两者可以同等程度放大。但问题是由此引发的通货膨胀谁也承受不起。货币政策扩张的优势在于既可充分调动存量货币，又可直接增发基础货币，这对投资和消费的扩张具有无可比拟的诱惑性。财政支出的扩张从初始角度看，是对存量货币的调动，其途径有两条：一是增加税费，二是发债。特别是后者，本质上是把更多的储蓄吸收过来注入到实体经济，反过来又使货币供应量按乘数效应增加。

相比货币政策，财政支出扩张对经济增长的刺激有两点优势：一是见效快。货币政策扩张时，货币供应扩张要有一定的时滞，因为贷款需求受多种因素制约不一定能立刻膨胀，特别是在经济下调期，投资者预期利润率偏低时，即便利率下调，也不会即刻贷款投资，同时消费者预期收入增长慢也不会即刻贷款消费。相比而言，财政政策来得快，因为支出一旦扩张，资金随即落到项目上和消费主体身上，很快会转化为投资品和消费品。二是针对性强。货币供给扩张时，所有经济主体都有可能利用利率下调来实现自己的经济目标，即便是不受产业政策鼓励的投资，也享受同等的优惠。但财政支出扩张则不然，支出是有倾斜点、有条件的，并不是所有经济主体都可以利用这一机会，也就是说支出扩张是一种结构性刺激。可见，同时启用扩张性的货币政策和财政政策，两者都在“争夺”储蓄资源，都有可能引致基础货币供给扩张

当前我国力度空前的货币政策，直接释放了大量货币。20xx年12月贷款增长7800多亿元。截至20xx年12月末，我国人民币存款余额已达46.62万亿元，释放1个百分点就是4600亿元。20xx年贷款余额达30.35万亿元。就目前的货币存量推算，如果20xx年 贷款余额增长20%，那么，新释放出的货币至少上6万亿元，贷款规模将达近40万亿元。中国一直是一个流动性充裕的国家，贷款余额占国内生产总值（gdp）的比重高达100%以上，货币供应量（m2）占gdp的比重高达150%以上。按照现在的政策思路，这两个比重数值在20xx年不会降低。显然，现在刺激总需求，从引导全社会投资和消费角度看，冲击力最大的还是货币供给扩张。

货币供给的大幅度扩张对财政支出扩张客观上起到了限制作用。首先，从总需求扩张诱导的角度看，利率下调对投资主体和消费主体的吸引力最强。我国投资主体的投资需求冲动从未减弱，前期贷款利率高达7.47%时，贷款需求仍在增长，当前利率下调恰好迎合了投资主体的要求。我国现行制度基本不允许实施财政贷款，财政对投资的支持，要么是无偿拨款，要么是贴息，但这两者资金额都比较小，而且根本不可能大幅扩张，因为财政支出主要是保公共产品供给。货币供给扩张恰好打消了人们对财政资金的期望。其次，贷款增长幅度反映的是间接融资的储蓄动员效应的放大程度。现在我国的储蓄动员由于股票市场低迷、严控股票发行、严控企业债券发行，起主导作用且操作简便的就是银行信用扩张。利率下调恰好提供了有利条件。对财政来说，贷款增长会压缩国债发行空间。对高利润追求的本性使得机构投资者不会过多持有国债，银行当然也乐于放款。所以，不能认为财政扩张支出时发行国债没有硬障碍。

再其次，货币供给急剧扩张时，资本市场会被激活，大量资金会流入证券市场，特别是股票市场。另外，近年来我国居民消费资金来源结构已发生变化，消费信贷成为居民重大支出的资金来源。现在我国为刺激消费大幅下调消费信贷利率，已经显现出了刺激消费扩张的效力。从今后趋势看，房价如果下调，购房者会借低利率之机介入房市，此时，房贷规模自然膨胀。这些因素，实际上都是储蓄动员，当然会压缩国债发行的空间，也会抬高国债发行成本。

总之，在全面启动增长上，货币政策的切入点是直接刺激市场投资需求，而市场主体积极性的强化是经济发展的主导力量。显然，货币政策不是没有作用空间。在货币供给扩张过程中，调低利率、放松贷款限制的直接效应是限制财政支出扩张。这不能说是弊多利少的事情，恰好能够自动把政府配置资源和市场配置资源结合起来。

2．汇率政策对财政支出扩张的影响。

在开放经济条件下，汇率政策对财政支出有着多重直接影响。这种影响既会通过贸易结算价格体现出来，也会通过汇率变动对实体经济状况的约束体现出来。步入本世纪之后，我国经济的对外依存度不断上升，现已达到60％多，财政对外依存度相应提高，20xx年进出口环节税收占税收总额比重达15％。

近年来，人民币总体上说处于升值势态。人民币升值在一定程度上减轻了基础货币膨胀压力，对实体经济运行也产生了多重约束作用，并传导到了财政运行，对财政收支已经形成了多方面的影响。

首先，人民币升值同比提高了出口货物价格，在当前世界各国经济普遍萎缩的形势下，这在一定程度上加剧了出口困难。就出口而言，人民币升值直接形成了两种减收：一是货物出口下降会减少出口企业的部分流转税和企业所得税；二是在出口下降的形势下，为了刺激出口，我国连续提高部分商品的出口退税率，这实际上是要抵消人民币升值和成本上升形成的出口价格上升效应。为此，财政要减收5000亿元以上。然而更大的问题在于我国一些产品对外出口占总销量的比重高达40％以上。如果外向型企业的出口产品找不到出路，那么数千万人的就业就会受到冲击。为此，我国必须运用财政支出手段来支持外向型企业的产品转为内销。当前“家电下乡”正在全国推开，政策着力点就是扩大内需，客观效应则体现在为家电企业外销转内销创造条件。

其次，人民币全面升值致使用美元、欧元、加元、澳元等各种国际化货币结算商品的进口价格同比例下降，这将直接导致进口环节流转税减收。20xx年尽管我国经济增长率下调，但货物进口规模仍处于扩张势态，达1万多亿美元。从货物进口结构角度看，中国经济对外依存度高的商品是能源、资源型产品和高技术产品。前期进口环节税收大幅增长，主要原因在于大宗商品价格狂涨。20xx年下半年以来，国际上大宗商品价格开始加速回落，现在有些商品价格已被“打回原形”。但此时，人民币升值开始全面化，原来处于低汇率的货币如欧元、英镑、加元等开始加速升值。必须肯定，这一基调与保增长的宏观政策取向是高度吻合的，但客观上却造成了进口环节税收的减少。此外，人民币升值，实际上又强烈刺激了服务贸易的进口。近年来，我国服务贸易一直处于逆差状态。人民币升值会加大逆差额。从财政角度看，服务贸易进口额扩大，会使一部分税收流到国外，反过来还会在一定程度上减少服务贸易出口。突出的表现是人民币升值刺激了国外旅游人数和留学人数增加，从而使消费性税收流到外国。

显然，今后财政收入的增长难以再依靠人民币对外币的低比值，而是要寄希望于进口增长形成的消费进步和供给增长。同时，财政支出不可避免地还要加大力度支持出口结构调整，使中国占领具有一定竞争优势的目标市场。

3．投资政策对财政支出扩张的影响。

为应对国际金融危机和国内经济增长下滑，我国再一次走上了主要依靠投资扩张来拉动经济增长的道路。本轮投资扩张政策有三大特点：一是规模大。继20xx年11月中央政府宣布4万亿元投资计划之后，各省纷纷跟进，目前宣布的投资规划已突破20万亿元。二是结构转变明确，向公共产品供给倾斜。三是把宏观调控和长期战略有机结合起来，比如铁路建设投资和增强企业自主创新能力的投资。

如此庞大的投资计划显然不是政府独家能完成的。现在利率下调、放松价格管理、调整利率政策实际上表明政府希望引导社会投资尽快跟上，遗憾的是按照市场动向办事的社会投资主体并未“奉命行事”，跟进快的只是国有企业，其中电网、铁路、通信等垄断部门表现最为突出，但这些企业的投资一部分又来自于国家预算。

就目前宣布的政府投资规划而言，大幅度扩张财政投资性支出是必然的，但难点在于如何扩张。扩张财政投资性支出有四个途径：一是提高宏观税费负担；二是发债；三是调整支出结构，加大投资性支出占总支出的比重；四是直接向中央银行借款，增发货币。从现在的制度安排主基调看，提高宏观税费负担肯定是行不通的，可选择的是后三个途径。

从现实情况看，通过加大投资性支出占总支出的比重来扩张投资性支出余地很小。目前投资性支出占总支出的比重接近40%，其中80%多用于公共产品供给，直接流入企业产品制造和销售的资金很少。为刺激经济增长，大部分国家政府都要增发国债，事实上，一些经济发达国家（如美国、日本、德国）由于公共福利支出压力不断增加，早就走上了发债度日的道路，当前这些国家最大的麻烦就是面临经济衰退还要再增发公债，新旧债务叠加出路难寻。在债务发行方面，我国一直比较谨慎，20xx年采行积极财政政策，随后几年长期建设国债发行规模急剧扩张，20xx年增发1000亿元长期建设国债，使国债依存度超过了10%。应该承认，当时这种主动扩张债务的决策确实是理财观的转变，因为之前总是被动举债，这次明确说要利用债务扩张来调节经济。如果说积极财政政策有何新意的话，这就是最大的新意，表明中国政府抛弃了年度平衡的理财观念。温家宝总理在今年的政府工作报告中说，全国财政赤字合计9500亿元，占国内生产总值比重3%以内。这个赤字规模创出了新中国20xx年的最高记录。政府报告还指出，国务院同意地方发行20xx亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。

为应对国际经济衰退对我国的影响，解除投资抑制确属明智之举，适度加大政府投资性支出是必要的。但应该注意的是投资规划的确定要与投资管理体制改革结合起来。目前在投资管理权限方面已再度向地方放权，然而更为核心的是要进一步改革投资决策机制，其中涉及的关键问题有两个：一是要打破一届政府做一轮投资规划的做法。应认识到重大政府投资项目属于全局性、长远性项目，涉及经济和社会发展格局，不能搞重复建设和推倒重来。二是确定政府投资项目决策必须把技术、公共需要和资金来源预算三者的可行性论证统在一起做。不能先批项目，再说资金来源。当前我国落实庞大的政府投资规划遇到的最大矛盾就是投资决策机制的宽松性与资金来源紧约束的对立。

综上所述，实施积极财政政策，理应把握的原则是让财政政策在其他政策作用不足的领域内发挥独特作用，同时要配合好其他政策。由此出发，可以说，财政政策既不是孤立的，也不是万能的，财政支出扩张究竟应该到什么程度，要受多种因素约束，而且当其他政策已发挥出刺激需求作用时，可考虑压低财政支出扩张度。