基层反映自然保护地管理存在的主要问题及工作建议

近年来，在"生态优先、绿色发展"理念指引下，各地将生态环境保护和修复工作摆在压倒性位置，筑实筑牢绿色基柱，确保可持续发展。为更好地落实习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神，抓好生态保护，基层正按照全市统一要求，全面开展自然保护地大检查大整治工作，但在实施过程中，凸显出一些问题亟需引起重视并加以解决。

一、主要问题

（一）范围划定欠科学，规划调整审批难。初始划定设立自然保护区时，考量人口、产业、经济发展等必要论证工作不够细致，将一些村庄、公路、景点等划入核心区、缓冲区或实验区范围内。按照自然保护区管理相关规定，自批准建立或调整自然保护区之日起，原则上20xx年内不得进行调整，如确有符合要求的可申请调规，但申报材料较多、程序复杂、历时较长。如奉节县小寨天坑、天井峡地缝、迷宫河、旱夔门等核心旅游资源区域被划入自然保护核心区，区域内长期生活的群众多达6833户2.1万余人，加之省级旅游主干道s201（奉节至恩施）被划入缓冲区，导致部分符合条件的自然保护区调规受到影响，区域开发利用严重受限。武隆区为实施车盘水库等民生项目，特申请开展白马山省级自然保护区规划修编，从《白马山省级自然保护区规划修编》编制完成后提交申请，经原市环保局、市林业局组织专家评审等程序已历时近20xx年，目前仍未获得批复。该区域内修建的约20公里乡村路、8处通讯塔等民生和扶贫项目，被市环保督察纳入违规整改范围，掣肘地方发展。

（二）多重区划重叠，属地监管难度大。自然保护区与地质公园、风景名胜区、森林公园总体规划重叠现象突出，存在同一区域重叠面积大、界限不明，且部分区域一跨多界，出现重复规划、多头管理、跨区域管理难等问题。梁平区百里竹海被确认为"市级风景名胜区",大部分区域被划入"四山管制区"和"生态保护红线"内，"市级风景名胜区"规划由市林业局负责、"四山管制区"规划管制由市规划自然资源局负责、"生态保护红线"划定由市生态环境局负责，同一区域出现多头管理。武隆区芙蓉江国家级风景名胜区被同时纳入喀斯特世界自然遗产地、岩溶国家地质公园、黑叶猴自然保护区，各保护区之间重叠面积超过2160公顷，且该名胜区跨武隆区4个乡镇和彭水县2个乡镇，由于在跨区域管理上协同不足，导致区内的珠子溪景点一直未能开发。

（三）生态补偿机制缺失，生态保护较被动。国务院办公厅于20xx年发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔20xx〕31号），对生态补偿机制进一步提出要求，鼓励各地先行试点。但地方政府因财力问题投入力度参差不齐，生态补偿渠道主要依靠国家财政转移支付，导致生态保护补偿的范围小、标准低，保护者和受益者良性互动机制尚不完善，社会资本参与不足，影响生态保护成果。目前，我市的生态补偿机制尚处于探索阶段，自然保护区、自然遗产地等多种类型的保护地未建立专门、系统的生态补偿机制，生态补偿缺乏资金来源。梁平、武隆、奉节等区县现拥有风景名胜区、自然保护区、湿地公园、岩溶国家地质公园、国家森林公园、自然遗产地等多种类型保护地，保护地内居住着大量原住民，根据保护地的相关规定，保护地内的建设活动受限，村民生产生活环境很难得到改善，但要实施搬迁又无明确的生态补偿资金来源，陷入村民环境改善难和搬迁实施难的"两难"窘境。

二、工作建议

（一）合理调整生态红线。建议市生态环境局根据国家"生态保护红线"和自然保护地政策规划，在确保必要的生态保护空间的前提下，充分满足区县发展实际需要，消除"重叠区",留足必备的建设空间，允许按规定程序调整保护范围、保护性开发。

（二）因地制宜调规修编。建议市林业局、市生态环境局在保持相对集中连片且总体面积不减、不破坏生态系统、不损害生物的前提下，因地制宜对"四山管制区""生态保护红线""市级风景名胜区"禁止建设开发等有关范围进行适当调规修编，将生态服务功能价值较低的重点城镇、交通干线、重要发展区域调出保护地范围，将跨区县的保护地范围作适当调整。同时，精简调规审批程序，缩短审批时间，支持和满足地方经济发展需要。

（三）加大生态补偿力度。综合考虑保护区管理要求和解决民生基础设施建设成本，建议市林业局研究出台保护地内原住居民退出补偿方案，加大对生态保护区转移支付力度，对居住在自然保护区核心区与缓冲区内的居民实施生态移民，给予资金补偿，逐步迁出保护地，重点在移民养老保险政策、搬迁补偿资金等方面予以支持，减少人类活动干扰，降低保护地管理压力。