制度堕距与制度改进

——对安徽省五县十二村1503份村民自治问卷调查的研究报告

笔者认为任何一种制度都存在三种状态。制度的当然状态指称制度的文本或要义，制度的实然状态标示制度的执行状况，制度的应然状态暗示制度改进的目标。一般来说，这三种状态是分离的，如果按照增进社会福利的标准，往往是应然状态优于当然状态，而当然状态优于实然状态。理想的情况下三者统一于实然，但这往往是不可能的。因此制度的三种状态之间必然存在差距，即制度堕距。制度堕距又可分为两类，上向堕距是制度的应然状态和当然状态之间的差距，下向堕距是制度的当然状态和实然状态之间的差距。

我们用制度堕距来形容村民自治的现状，是说明通过研究分析我们发现现行的村民自治制度既未得到一体的执行，同时其本身也存在改进的空间。村民自治的实质是在村民中实行民主选举、民主监督、民主决策和民主管理。因此下文我们将按此顺序逐一对村民自治的现状分析。

（一）民主选举。村民选举是基层民主的政治基础，它不仅决定着基层民主的深度，还决定着基层民主的广度，而选举的普遍性和公正性的程度则是关系到民主精神和原则能否得到落实的重要方面。 当然，我们也必须注意另外一个细节。往往在村民选举的时候，大部分青壮年劳动力出外打工，因此也就造成了参加选举的选民人数降低。因此，我们建议可以根据具体情况对村民选举时间的安排做出灵活性调动。 （二）民主监督。如果说民主选举是村民自治的基础，那幺民主监督则是在农村实行村民自治的保障，它是为了保证村委会实际工作的透明度而开展起来。在现行的制度框架，基层民主监督的措施非常有限。而在这有限的措施中，村务公开应该是亮点，可以说村务公开是村民监督的唯一平台，有价值的信息都应该在此披露。对村务公开了解深度和广度可以在一定程度上反映村民民主监督程度的高低。 （2）村民对村务公开了解的深度，在调查中，我们发现经常去看村务公开栏的村民有362人，占27.9%；有450人根本不去看或根本没听说过村务公开栏，占34.7%。有431人经常谈论村务公开，占33.2%，65.6%的村民对村务公开感兴趣，而这其中70.3%的村民仅对“村务帐目”感兴趣。由此不难看出村务公开的确产生了一定的影响，但村民对村务公开的关注度不是很高，他们较感兴趣的往往是“村务帐目”栏目，可见他们对村务公开的关心更多的是存于维护基本利益方面，而没有真正上升到政治参与的高度。实际上很多村民对村务公开的内涵并没有了解，甚至很多乡村干部对此认识也是模糊不清的。 村民的监督意识不高，制度包含的监督理念不到位，这是制度的下向堕距。但我们不仅仅要怀疑制度的实然状态，我们也必须考虑制度的当然状态是否是最优的，村务公开的操作者是村委会，因此到头来还是自己监督自己，所以说这种制度设计本身并不是最合理的。任何一种制度，如果能让制度外力量钻空子，它就必须得到改进。

（三）民主决策和民主管理。民主决策和民主管理归根到底还是如何代表村民利益的问题，这都需要村民以不同的形式参与其中，集思广益、群策群力，因此只有这样才能减少决策管理上的失误，保证决策和管理的科学性、正当性。村务决策和管理事关农村的稳定和发展。那幺村民自治实施十多年来村务管理和村务决策的现状又如何呢？ 2、决策者和管理者漠视民意。在调查中我们发现当村民的意见和乡（镇）政府的指示发生矛盾，有33.5%的村民和57.4%的村干部认为应该按照乡（镇）政府的指示去做。而当这种情况实际发生时，74.9%的村民和78.4%的村干部都认为一般是以乡（镇）政府的指示优先，而认为村民意见优先的村民和干部分别占21.6%和17.6%。另外有98.3%的村干部把“完成乡政府布置的任务”的重要性放在首位，而认为加农业服务非常重要的仅占30.4%，认为向乡（镇）政府反映村民意见非常重要的也只有30.4%。于是我们不难发现，当村民意见与乡（镇）政府指示发生矛盾时，村民委员会往往依赖上级意见。这种做法违反了政治领域的一个基本原则：谁授权，就对谁负责。既然村民委员会是由村民民主选举出来的，他们就应该能够反映民意，对村民负责，可传统思维以及私人利益往往促使他们宁愿违背民意也要讨好上级。

3、乡镇政府对村民自治的干预严重，使得民主决策和民主管理无法展开。许多乡镇组织无视《村民委员会组织法》根据自己的意愿随意撤换村委会干部，肆意破坏村民自治的行为大量存在，民主决策和管理成为空谈。

总的说来，村民自治中民主决策和民主管理的水平仍很低，一方面是农村没有形成一种民主文化，村民的民主参与意识很弱，另一方面制度也没有解决如何协调乡镇与村的关系问题，没有排除制度外的干预。

制度堕距的存在，并不排斥制度绩效，村民自治虽然在实施过程中还存在一些问题，但它对我国农村依然产生了深远影响。

改革开放以来，制度创新和技术创新带来了农村生产力的飞速发展，农民的经济水平显着提高。“随着各个国家经济上不断增长，并进入经济发展的中间地带（转型带），在这些国家内部开始形成压力，要求开放政治体制，并加以民主化。”（亨廷顿，1998）于是此时制度层面上实行村民自治也就有其历史的必然性了。村民自治作为农村基层民主的一种主要形式，它是实行基层民主的制度保证和技术保证，是我国政治文明建设中的一项伟大创举。十多年的村民自治实践已经很大程度上改变了农村的面貌。 亨廷顿在其名著《第三波》中提到“在现代世界中民主的体制比不民主的体制更容易避免社会暴力”（亨廷顿，1998）。在基层社会实行村民自治，同样也可以避免农村社会的不稳定。因为村民委员会可以起到缓冲和桥梁的作用，合法化的机构在化解矛盾和取得信任方面往往优于不合法机构。从这次调查的结果来看，也可以在一定程度上验证上述观点。比如，村民中赞成通过选举干群关系有了改善的有897名村民和176名干部，分别占69.1%和86.3%。赞成上访有所减少的村民是433人，干部是151人，分别占41.0%和74.0%。 第三，村民自治促进了农村经济发展。“一个社会中，政治参与的水平、形式和基础与一个社会的经济发展水平密切相关。高水平的政治参与总是与更高水平的经济发展水平密切相关。高水平的政治参与总是与更高水平的经济发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与以更高的价值。”（亨廷顿，琼·纳尔逊，1988）的确，经济与政治是始终相互交织的变量，本身都蕴含着极为丰富的作用力。基层政治的发展通过协调利益关系，规范制度，改进技术保证经济的进步。此次问卷调查中，分别有778位村民和178位村干部承认通过民主选举村经济有了发展，各占其总体的59.9%和87.3%。

总之，我们认为村民自治的制度绩效是明显的，对于农村的政治、经济、社会和文化发展都有着重大的意义。但制度堕距也是存在的，因此制度绩效只是制度能力的未充分展现。我们渴望的是制度的完全功能，所以我们需要的是制度改进。

制度改进的目的，在于缩短制度堕距。好的制度改进能在缩短上向堕距的同时，缩短下向堕距。对于村民自治的发展和改进，一方面要使制度逐渐完善合理，制度文本或要义真正能够促进农村民主政治的发展，另一方面，又要切合中国农村的特点和实际情况，保证其实践操作能达到制度的本义。

首先，制度改进要确保一个关键，即制度能被一体的执行。所以说，制度改进的成功与否往往得益于环境或关联制度的改进。农村村民自治的改革的关联面很大，传统文化历时性积淀而形成的贫困文化中蕴含的反民主意识必须被首先清理，宣传力度、教育力度地加大，相关联的经济制度改革等等也都牵涉其中。制度改进必将是一个系统工程，单轨的制度完善必将是软弱无力的。

其次，改革选举制度，真正实现村官的“民选制”。虽然，我国的《村民委员会组织法》没有规定具体的选举程序和技术操作，但在若干年的实践中，各级地方政府和社会团体创造了各种各样的选举制度，如辽宁的“海选”制、安徽的“组合竞选”制、山西的“两票”制，王力雄先生在其杂文集《自由人心路》中更是提出了“逐层递选制”（王力雄，1999）。暂且不论这些选举制度的本身功效，好的选举制度必须保证自由意志表达、低干预、高参与以及更重要的一点，使选举行为与人们的利益建立联系。对照这几点，我们发现“组合竞选”是一种比较优秀的选举制度，能够有效地排除制度外干扰使人民表达自由意志，从而建立起利益表达机制。我们也希望，组合竞选制能够在实践中不断完善，趋于更加合理。

第三，完善村民委员会的监督机制。政治交换论者认为，就像在商场上包退包换包修是消费者的权利一样，在作为交换的政治中，选民也有这样的权利，选民对用选票换来的东西，有权要求包退（罢免）、包换（选举必须是定期的）、包修（选民有权要求政治家收回、修正错误地决策和行为）。作为交换的政治为选民保留了出差错的特权，这样万一选民判断发生偏差，或是受了蒙蔽，仍然可以通过定期的选举监督和罢免来得到补偿。（布坎南、塔洛克，20xx）有效的监督机制是村民自治的一部分，但长久以来以村务公开为核心的监督并未达到应有效果。真正的监督应该是主动的，而不是被动的，因此必须完善村民代表会议等监督机构。设计更富合力的监督平台。

村民自治，事关基层民主政治的建设和发展，事关农村社会的稳定，事关农村经济发展以及农村现代化的实现。党的十六大报告中提出要加强政治文明建设，而在农村实行村民自治就是基层政治文明建设的重要体现。但是，村民自治在我国农村社会的完全实现还需要一个过程，村民自治实施过程还存在这样和那样的问题和障碍，这都需要去解决，去克服。笔者相信，只要坚持改革的思路，我国的乡村民主建设必将得到快速地发展。

【参考文献】

2、【美】塞缪尔·亨廷顿，王冠华等译：《变化社会中的政治秩序》，上海：三联书店出版社，20xx年7月，第1版。

3、【美】 塞缪尔·亨廷顿，刘军宁译：《第三波——二十世纪厉期民主化浪潮》，上海：三联书店出版社，20xx年。

4、【美】塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊，汪晓涛等译：《难以抉择——发展中国家的政治参与》，北京：华夏出版社，20xx年。

5、王力雄：《自由人心路》，北京：中国电影出版社，20xx年。

6、【美】詹姆斯·a·布坎南，戈登·塔洛克：《同意的计算－立宪民主的逻辑基础》，北京：中国社会科学出版社，20xx年9月。